志愿服务在当代社会扮演着越来越重要的角色，秉承团结友爱、助人为乐的关怀理念和志愿精神的志愿服务及其事业，是追求公平正义价值的行动实践。人类社会发展规律告诉我们，每一社会成员都面临着生老病死、衣食住行、自然灾害、社会环境恶化等多方面的社会风险，这些社会风险将对社会成员的生存和生活造成严重威胁。这些风险如果完全由个人尤其是社会弱者来承担是不可能的，也是不公平的。这就需要全体社会成员共同努力，相互帮助，共同分担社会风险。从这一角度看，具有一定行为能力的社会成员依法履行志愿服务的义务，是人类发展的需要，是社会发展的需要。

     我国从上世纪80年代后期开始出现志愿服务活动。二十年来，随着我国志愿服务如火如荼地开展，从事志愿活动已成为越来越多的人奉献爱心、服务社会的重要方式。自1993年底，共青团中央发起实施中国青年志愿者行动以来，目前我国经过规范注册的志愿者已达2000万人，全国累计已有1.5亿多人次的青年在扶贫开发、社区建设、海外服务、大型赛会、环境保护、应急救援等方面为社会提供了超过55亿小时的志愿服务。

     近些年，上海的志愿服务也发展得很快。截至2007年11月，上海已形成了一支130万人注册的志愿者队伍，志愿服务涵盖社区服务、交通管理、慈善帮困、就业指导、国际交流等社会的方方面面。上海市的志愿者活动，已从原来每年3月5日和12月5日的集中行动向日常化、制度化、专业化发展。志愿者正成为引领社会风尚、促进上海城市和谐的生力军。但是，由于我国的志愿服务还处于初级阶段，近些年，在上海市志愿服务活动中，存在不少亟待解决的问题。如：志愿服务市场规范统一的问题、志愿服务参与方权利义务不明的问题、体制机制不健全等问题，影响和制约了志愿服务事业的发展。目前存在的主要问题有：

     1、志愿服务组织的准入及规范统一问题。在上海，对志愿服务组织实行的是先审批后登记的制度模式。志愿服务组织的成立需要一个正厅局级以上的业务主管部门作为挂靠单位，经挂靠单位审查批准后，才能到社会团体管理局申请登记注册。由于该登记注册程序在现行法中并无依据，各志愿服务组织在注册成立环节上统乏统一的法律规范，一些志愿服务组织在注册时采取了方便自身的形式，导致了不同性质志愿服务组织的出现。目前上海，志愿服务组织从属于三大系统，相应存在着三大志愿服务组织：一是政府民政系统下的上海市志愿者协会；二是共青团上海市委系统下的组织；三是慈善系统下的上海市慈善基金会义工总队等组织。

     2、志愿服务组织的管理与经费问题。基于志愿服务组织的不同性质，各组织在规范化管理上并不统一。不少志愿服务组织没有组织章程，其运作与管理存在许多不确定因素。目前，上海市志愿服务组织的经费来源主要有政府资助、海内外捐赠捐款捐物以及其他合法收入。其中，政府资助是经费的主要来源。但是，政府的资金是有限的，一些志愿服务组织由于经费不足或无法获得政府资金资助而难以开展志愿服务活动。因此，拓宽资金多元筹措渠道，加强资金的投入与合理使用，对推进志愿服务的发展非常重要，但这方面目前无法可依，不利于志愿服务事业的发展。

     3、对志愿服务主体的补偿与奖励问题。在志愿服务活动过程中，志愿服务主体在付出无偿劳动的同时，在许多情况下还会有额外的费用支出，需要志愿服务组织对这些费用给以一定的补偿。与此同理，当志愿服务主体在服务过程中从事了志愿服务以外的服务或者行为，也应当给予相应的鼓励、奖励或者表彰，这有利于加强志愿服务主体活动的积极性。但是，目前各志愿服务组织的做法既不规范，也不统一。

     4、志愿服务主体的权利和义务问题。在我国，从事志愿服务活动的最主要服务主体是公民。依法治国、建设社会主义法治国家，要求公民具有权利和义务意识。从事志愿服务的公民尽管是以自愿为基本出发点进行志愿服务活动的，但是，他们一旦参与志愿服务，各主体及其相对应的权利义务以及责任问题就应明确；当相关主体之间产生纠纷时，也应依据法律予以解决。但是，目前无法可依。

     志愿服务是一项需要社会各方面都予以支持和参与的重要公益事业，对志愿服务进行立法是国际通行做法。在国外，志愿服务活动开展得十分活跃，具有广泛的群众基础和良好的社会声誉，已逐渐步入组织化、规范化和法制化轨道。在国内，山东、福建、深圳、宁波等省市已经先后制定了志愿服务方面的条例或实施办法。上海将于2010年举办精彩、难忘的世博会，届时除了要有大批的专职工作人员外，还需要动员和征募大量的志愿服务人员投身到世博会的各项工作中去。因此，上海目前的当务之急就是要在总结近几年开展志愿服务活动经验的基础上，借鉴现有的相关法规，建章立制，及时出台《上海市志愿服务条例》，明确志愿服务的法律地位，引导、监督有关主体的志愿服务工作，使上海的志愿服务活动更加规范、有序、可持续发展。为此提出如下建议：

     1、关于地方立法的名称建议。目前国内对于从事志愿服务工作公民的称呼不尽统一，在长期的使用过程中，不同的组织系统有不同的称呼，形成了一定的习惯。但是，不论称呼如何，其出于自愿并且无偿地为社会提供公益服务的本质是一样的。因此，以其工作性质命名相关条例比较合适。我们建议该条例可称为《上海市义务志愿服务条例》，这样，即有利于体现这项工作的性质，也照顾了不同组织系统对参与志愿服务主体的不同称呼。

     2、关于义务志愿服务者的定义。在立法上需要明确义务志愿服务者的法律地位，促进义务志愿服务的规范发展。义务志愿服务者可以界定为出于自愿、经向合法组织登记、无偿地以自己的时间技能等资源向社会提供公益服务的自然人。

     3、关于义务志愿服务者的权利义务。明确义务志愿服务者从事志愿服务时的相关法律责任，有关义务志愿服务者的权利义务事项，详见立法建议稿。

     4、关于义务志愿服务组织的职能。应通过立法明确义务志愿服务组织的如下职能：吸收义务志愿服务者，并对其进行注册登记；组织开展义务志愿服务活动；提供相关的技能培训；义务志愿服务工作的宣传与交流；对义务志愿服务提供必要保障。

     5、关于志愿服务组织资金的筹集和管理。在立法上强调政府继续加大投入的同时，应当鼓励其他社会组织和公民进行捐资捐助，对企业等主体的捐资捐助，给予税收方面的优惠，建立健全资金管理制度。对义务志愿服务者、管理组织以及捐资捐助者的公益行为予以肯定和鼓励。

     6、关于社会责任和公民意识的培养。支持义务志愿服务事业是全社会的共同责任。通过立法引导公民积极支持和参加义务志愿服务活动。营造人人关心、支持和参与社会志愿服务的社会氛围，促进和谐社会的构建。

     本提案附《上海市义务志愿服务条例》（立法建议稿）。

《上海市义务志愿服务条例》（暂定名）（立法建议稿）

     （华东政法大学教授 陈俊 执笔）

     第一章 总 则

     第一条 为了鼓励和规范义务志愿服务活动，推动义务志愿服务事业的健康发展，弘扬社会主义道德风尚和志愿服务精神，促进社会和谐和建设小康社会，根据有关法律、法规的规定，结合本市的实际情况，制定本条例。

     第二条 本市行政区域内的义务志愿服务活动、义务志愿服务组织及其活动适用本条例。

     第三条 本条例所称的义务志愿服务者，是指出于自我奉献、团结友爱、互助援助和社会责任，经向本市合法组织登记，自愿、无偿地以自己的时间、技能等资源向社会提供公益服务的自然人。

     本条例所称的义务志愿服务组织是指本市经审批登记注册、专门从事义务志愿服务活动的非营利性社会团体法人以及从事义务志愿服务活动的机关、非营利性事业单位、社会团体等公益性团体组织。

     第四条 义务志愿服务活动应当遵循自愿、合法、无偿、诚信、节俭和非营利性原则。

     第五条 义务志愿服务范围包括助老扶弱、扶贫济困、支教助学、扶贫开发、抢险救灾、生态保护、社区服务以及其他社会公益性活动。

     第六条 政府部门、社会团体、其他组织、自然人等提供的用于义务志愿服务事业的资产及其增值属于社会公共资产，任何组织和个人不得非法侵占、挪用和损毁。

     第七条 上海市民政局、共青团、妇联等单位分别负责组织、协调本市所属系统的义务志愿服务活动，其各自所属区县组织负责组织、协调本行政区域内的义务志愿服务活动。

     义务志愿服务活动接受市政府有关职能部门的协调、管理、指导、监督。

     第八条 市、区（县）人民政府应当把义务志愿服务纳入社会和谐发展的范畴，负责促进和规范义务志愿服务事业发展，为义务志愿服务提供必要的资助和支持。

     市、区（县）人民政府有关职能部门应当在各自职责范围内履行促进和规范义务志愿服务事业发展的职责。

     第九条 本市各国家机关、社会团体、企事业单位、学校及其他组织应当鼓励义务志愿服务活动，宣传义务志愿服务精神，维护义务志愿服务活动及义务志愿服务组织的合法权益。

     第二章 义务志愿服务者

     第十条 义务志愿服务者应当具备下列条件：

     （一）年满16周岁；

     （二）具有本市常住户口或者其他有效居留证件；

     （三）自愿从事义务志愿服务；

     （三）具有相应的民事行为能力；

     （四）具有相应的服务能力和身体条件；

     （五）符合义务志愿服务活动要求的其他条件。

     第十一条 义务志愿服务建立审批和登记注册制度。

     本市从事义务志愿服务的组织应当向本市厅局级以上的业务主管部门申请，经业务主管部门审查批准后，到市社会团体主管部门申请登记注册。

     本市义务志愿服务者可以根据所属组织系统，向相关市志愿服务组织提出申请，经审查合格的，报市级业务主管部门登记备案后成为义务志愿服务者。

     第十二条 义务志愿服务者享有如下权利：

     （一）自愿加入或者退出义务志愿服务组织；

     （二）接受义务志愿服务组织的相关教育和培训；

     （三）参加义务志愿服务组织开展的服务活动；

     （三）要求获得从事义务志愿服务所必需的条件和必要的保障；

     （四）请求义务志愿服务组织帮助解决在义务志愿服务期间遇到的实际困难和问题；

     （五）对义务志愿服务组织的工作提出建议、批评和进行监督；

     （六）有困难时优先得到义务志愿服务。

     第十三条 义务志愿服务者须履行下列义务：

     （一）遵守所属义务志愿服务组织的章程；

     （二）不得利用义务志愿服务活动牟取私利；

     （三）不得向服务对象收取报酬或者向服务对象借钱、借物以及谋取其他不当利益；

     （四）在服务期间不得接受服务对象的捐赠和主动支付的报酬；

     （五）对服务对象的隐私予以保密；

     （六）不得以义务志愿服务者或者义务志愿服务组织的名义组织或者参与违反义务志愿服务原则的活动。

     第十四条 义务志愿服务者应当在义务志愿服务组织的安排下开展义务志愿服务，完成服务工作。

     未经义务志愿服务组织同意，任何单位和个人不得以义务志愿服务组织名义开展活动。

     第十五条 义务志愿服务组织应当保障义务志愿服务者在服务期间的合法权益。

     第十六条 义务志愿服务者在从事义务志愿服务期间应当佩戴统一的义务志愿服务标志。

     义务志愿服务证件、标志的使用及管理办法由市相关业务主管部门协商后共同作出规定。

     第三章 义务志愿服务组织

     第十七条 义务志愿服务组织应具备的条件由其所属市级组织的章程规定。

     第十八条 义务志愿服务组织可以自愿向区（县）人民政府职能部门申请认定。

     经认定的义务志愿服务组织享有相应的权利，履行相应的义务。

     第十九条 经认定的义务志愿服务组织撤销、终止、变更时，原认定同时失效。

     第二十条 义务志愿服务组织的章程，应当明确下列内容：

     （一）义务志愿服务组织的名称、宗旨、业务范围；

     （二）义务志愿服务者资格及其权利、义务；

     （三）义务志愿服务组织的产生及组织机构；

     （四）义务志愿服务组织负责人的产生和任免程序；

     （五）义务志愿服务组织的决策程序和议事规则；

     （六）义务志愿服务组织的终止程序和资产处理；

     （七）义务志愿服务组织章程的修改；

     （八）义务志愿服务组织的职责等；

     （九）其他应当由章程规定的事项。

     第二十一条 义务志愿服务组织的职责包括：

     （一）建立义务志愿服务活动的规章、制度；

     （二）建立、健全义务志愿服务者和义务志愿服务活动的档案制度；

     （三）义务志愿服务者的招募、培训、指导、管理、监督和表彰；

     （四）组织开展义务志愿服务活动；

     （五）义务志愿服务工作的宣传与交流；

     （六）对义务志愿服务提供必要保障。

     第二十二条 义务志愿服务组织开展义务志愿服务活动时，应当依照法律、法规以及义务志愿服务组织章程的规定，不得从事营利性活动。

     第二十三条 义务志愿服务组织招募义务志愿服务者时，应当以适当的方式公告义务志愿服务计划。

     义务志愿服务组织应当依照义务志愿服务计划开展义务志愿服务活动。义务志愿服务计划应当包括义务志愿服务者招募、培训、使用、考核及服务项目等事项。

     第二十四条 义务志愿服务组织以集体形式开展义务志愿服务活动的，应当将义务志愿服务计划及义务志愿服务活动情况呈报市级业务主管部门备案。

     第二十五条 义务志愿服务组织的经费包括政府财政资助、国内社会各界捐赠、资助和国外捐赠资助、会费以及设立基金会向社会募集资金等其他合法收入。

     第二十六条 义务志愿服务经费专款专用。义务志愿服务组织的收入应当全部用于符合其宗旨的活动和事业。

     除工作人员的工资福利待遇以及其他必要的行政支出外，义务志愿服务组织的收入不得以任何形式在义务志愿服务组织成员间进行分配。

     第二十七条 义务志愿服务组织经费的使用和管理应当符合有关规定并接受政府有关部门和捐资捐助者的监督。

     义务志愿服务组织应当按照国家规定的会计制度设置会计帐簿，实行独立会计核算，建立健全财务管理制度。

     经费的筹集、使用情况应当定期向社会公布。

     第四章 义务志愿服务

     第二十八条 需要义务志愿服务的个人或者单位，可以向市义务志愿服务组织提出服务申请。

     第二十九条 申请义务志愿服务，应当提交下列资料：

     （一）义务志愿服务书面申请；

     （二）申请人的身份证明或者单位证明；

     （三）申请服务的项目说明及其它有关材料。

     申请人为无民事行为能力、限制民事行为能力人的，由其监护人或者法定代理人代为申请。

     第三十条 义务志愿服务组织在受理服务申请后，可以根据服务对象的申请和实际情况，提供力所能及的义务志愿服务；不能提供义务志愿服务的，应当书面通知申请人，并说明理由。

     提供义务志愿服务时，应当有两名以上义务志愿服务者参加。但义务志愿服务项目有特别要求的除外。

     第三十一条 义务志愿服务组织应与服务对象签订服务协议，明确双方的权利和义务以及解决争议的方法。

     在服务过程中，义务志愿服务组织和服务对象应当履行服务协议；一方要求变更或者解除协议的，可以由双方协商处理。

     第三十二条 服务对象应当根据服务协议的约定，按照服务的内容和特点，保障义务志愿服务者在安全健康的环境和条件下开展服务。

     第五章 社会责任

     第三十三条 支持义务志愿服务事业是全社会的共同责任。

     第三十四条 本市政府机关、企事业单位、其他社会组织和个人，应当积极弘扬义务志愿服务精神，主动支持和参与义务志愿活动，为促进义务志愿服务事业发展创造良好的社会氛围。

     第三十五条 本市各类学校及其他教育机构应当将义务志愿服务作为一项重要的教育内容，纳入有关课程，培养受教育者自愿服务社会的理念，培养其社会责任意识，增强受教育者的社会责任。

     第三十六条 本市各街道、居民委员会、村民委员会等基层组织，应当积极倡导和推动居民、村民的义务志愿服务活动，支持、协助其他组织或个人进行义务志愿服务活动。

     第三十七条 本市各公园、商场、车站、码头、机场等各类公共服务场所应当为开展义务志愿服务活动、宣传义务志愿服务提供便利。

     第三十八条 本市报刊、广播电台、电视台等新闻单位应当为义务志愿服务活动的宣传等活动提供便利，主动宣传义务志愿活动，弘扬志愿服务精神。

     第六章 扶持与奖励

     第三十九条 本市义务志愿服务组织应当建立义务志愿服务者考核和表彰制度。

     义务志愿服务组织可以建立服务时间累计和绩效评价等具体制度作为考核、表彰义务志愿服务者的依据。

     第四十条 义务志愿服务组织应当对符合表彰规定的义务志愿服务者颁发义务志愿服务荣誉证书。

     第四十一条 鼓励本市有关单位在招工、招生时，在同等条件下优先录用、录取有义工服务经历者。

     第四十二条 鼓励本市报刊、广播电台、电视台等新闻单位无偿开展义务志愿服务的公益性宣传。对于服务表现突出的义务志愿服务组织和公民，及时进行宣传，弘扬志愿服务精神。

     第四十三条 市、区（县）人民政府及其职能部门购买社会服务时在同等条件下应当优先考虑经认定的本市义务志愿服务组织。

     第四十四条 市、区（县）人民政府应当建立表彰激励制度，引导组织和公民积极主动参与义务志愿服务事业。

     对捐资捐赠人进行公开表彰，应当事先征求其意见。

     第七章 法律责任

     第四十五条 义务志愿服务者根据义务志愿服务组织的安排，在开展服务期间，造成服务对象或者第三人损害的，作出服务安排的义务志愿服务组织应当依法承担民事责任。但义务志愿服务组织与服务对象另有约定的除外。

     义务志愿服务组织承担民事责任后，有权向有故意或者重大过失的义务志愿服务者追偿部分或者全部赔偿费用。

     第四十六条 服务对象在接受义工服务过程中对义务志愿服务者造成损害的，应当依法承担民事责任。义务志愿服务组织应当支持受损害的义务志愿者向有关的服务对象追偿损失，并提供必要的帮助。

     第四十七条 冒用义务志愿服务组织的名义、标志和有关资料进行违法活动的，义务志愿服务组织有权要求有关机关依法追究违法者相应的法律责任。

     第四十八条 义务志愿服务组织工作人员在工作中有徇私舞弊、挪用公款等违法行为的，应当依法承担相应的法律责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

     第八章 附 则

     第四十九条 市政府有关职能部门可以根据本条例制定实施办法。

     第五十条 本条例自2008年 月 日起施行。