上海是一座国际化的大都市，和世界其他大城市一样，面临的是日益膨胀的人口流入。如何加强对外来人口的管理和服务，已经是关系到经济发展和社会稳定的大局。

     一、郊区外来人员的基本概况

     据统计，2006年底，郊区外来人员达630万人，占全市来沪人员总量的80%左右。闵行、松江等区来沪人员总量已超过户籍人口数。郊区来沪人员呈现以下特点：

     1、郊区外来人员增长迅速。2006年底，郊区外来人员比2005年又增加了近176万，增速大大加快。郊区常住人口中外来人员约占三分之一。

     2、郊区外来人员以务工为主。据统计，郊区外来就业人口中约80％是务工人员。来沪人员主要从事制造业、批发和零售贸易、餐饮业及建筑业等劳动密集型工种。

     3、郊区外来人员工资收入相对稳定。从来沪人员收入状况看，月收入在501-800元的占40%，801-1000元的占20%，超过1000元的约占10%。

     4、居住以租赁房屋为主。据统计，70%以上的外来人员居住在租赁房屋中。如闵行区有72%的来沪人员居住在租赁房屋中，奉贤区达到80%以上。

     5、年龄构成更趋年轻化，文化层次仍偏低。来沪就业人口中20-35岁劳动年龄段占60%以上；来沪就读的少年儿童规模继续扩大，义务教育阶段超过30万人。来沪人员整体文化素质较低，近三分之二的人在初中教育水平以下。

     二、郊区外来人员管理面临的问题

     近年来，本市在人口管理体制机制及制度建设等方面作了积极探索，郊区结合各自实际，充分发挥职能部门作用，加大管理力度，取得了一定成效。但从目前总体现状看，郊区外来人员的增加给城市人口管理带来很多矛盾，存在不少问题，具体表现在：

     1、给社会治安和城市管理造成相当大的压力。外来人员总量的急剧膨胀，对本市资源环境、基础设施的承受能力和就业保障、公共服务提出了挑战，尤其是对郊区社会治安和社会管理造成相当大的压力。部分无正当职业的来沪人员不主动登记、规避管理，相当一部分来沪人员聚居在郊区违章搭建房屋中，制假售假、非法食品加工等问题突出，给城市公共卫生和安全等带来隐患；来沪人员中的违法犯罪活动是影响本市社会治安稳定的主要因素，在全市抓获的刑事案件作案成员中，外来人员所占总数比重逐年上升，由2001年的49.6%上升到2006年的70%左右，有些郊区甚至高达80-90%，治安管理难度加大。

     2、加大了基层组织对外来人员管理的成本。外来人员居住在乡镇社区，乡镇社区承担着大量的具体工作，成为管理的责任主体，但执法主体在区县级层面的各级职能部门。由于条线职能部门力量有限，基层不得不招用大量的协管人员，使基层在落实管理中投入大、成本高。如松江九亭镇，镇政府每年投入人口管理的经费在1亿元左右，协助公安、工商、卫生、环境等部门开展工作招用协管力量550人（其中公安治安联防200人，工商50人，卫生、环境300人），但仍不能做到全覆盖。另外，郊区宅基地违章搭建问题比较突出，但由于拆违涉及法定程序，又与居民利益密切相关，这一问题已成为郊区管理的难点。

     3、郊区公共服务资源配置难以适应现实需要。随着近几年郊区外来人员的迅速增长，现有的公共服务资源配置和服务体系已难以适应郊区社会经济发展和管理的需要，郊区的一些基础设施如供水、排水、供电、供气、道路、交通、通讯等短缺。如青浦华新镇47平方公里，户籍人口3万余，来沪人员达8万。就现有的教育资源配置情况：小学2所、中学2所、幼儿园2所。由于本地学校的容纳能力有限，根本满足不了不断扩张的教育需求。为解决近万名来沪人员子女就读，该镇就有7所民工子女学校。

     三、加强郊区外来人员管理和服务的对策建议

     针对郊区外来人员的管理现状，提出如下对策建议：

     1、加强人口综合管理力度，进一步理顺管理服务体制，切实加强外来人员的属地化管理

     按照“市级综合协调、郊区综合管理、社区（乡镇）具体实施”的人口管理体制要求，切实落实“公安为主，一口管理”的工作原则，加强对区县的业务指导，将外来人口纳入现居住地综合管理和服务的范畴。政府各有关部门应及时掌握来沪人员的实时动态，形成政策合力，提高管理效率。同时落实区县属地管理责任，按照建设和谐社区的要求，在加强对外来人员居住证管理的同时，为外来人员提供更加人性化的服务，如对外来人员在教育、就业、社会保险、房屋租赁、卫生防疫、计划生育服务等个人相关社会事务，能享受到相关的便利服务，从而达到“寓管理于服务，以服务促管理”的目的。

     2、完善公共财政体制，保障政府履行人口管理与服务职能

     深化政府投资体制改革，优化公共财政投资结构，进一步加大对郊区计划生育、基础教育、公共卫生、就业培训、社会保障等人口发展领域的投入，做到经费投入与经济社会发展相适应，投入水平与经济发展同步增长。按照事权与财权相统一的原则，进一步明确各级政府的支出责任，合理划分各级政府的财权与事权。各区（县）人口管理与服务经费实行分级管理、分级承担，以区县和街道、乡镇投入为主，市级财政给予合理补贴。

     区（县）政府继续加大经费投入，确保郊区在外来人员的社会事务管理与服务方面的经费开支，纳入区（县）财政专项预算，并加强资金管理，保障各项管理措施落到实处。同时，政府也可以购买服务和项目补贴的方式，引导社会力量广泛参与，放大政府投入效应。

     3、及时发布劳动力需求信息，引导其有序流动

     外来人员管理涉及居住、就业、保障、计生、教育、卫生、治安等方方面面，是各级政府的责任，实现郊区来沪人员管理和服务与城市发展协调是同步的。按照国家“完善管理、搞好服务”的要求，进一步完善配套政策，发挥制度、政策的联动效应，保障来沪人员的基本权益。要健全城乡统一、内外衔接、功能完善、服务优良的劳动力市场，建立招工进市场的有序用工机制。加强公共就业指导服务，及时根据本市产业结构调整的需要发布劳动力需求信息，引导城乡劳动力有序流动。同时加强职业培训，将郊区外来劳动力纳入全市劳动力职业培训渠道，完善政府的培训资助政策，鼓励郊区外来人员参加各类成人继续教育、国家职业技能资格培训，不断提高就业技能和创新能力。

     4、完善外来人员子女义务教育政策

     积极稳妥地做好郊区外来沪人员子女义务教育工作。将其纳入本市教育事业发展规划和普九义务教育工作范围。逐步提高本市公办中小学接纳外来人员子女就学的比例。同时逐步加大公办学校对民工子弟学校的扶持和规范管理力度，在学校安全、师资培训、帮困助学等方面给予大力支持，依法保障来沪人员子女接受义务教育的基本权利。

     5、加强计划生育和公共卫生等服务。

     全面落实外来人员计划生育属地管理目标和考核制度，建立和完善公益化、社会化、市场化相结合的人口计生公共服务机制，完善以现居住地为主的计划生育和公共卫生服务，免费提供基本项目的计划生育技术服务；加强计划生育法律法规宣传和基础知识培训，努力杜绝违法生育现象。加强来沪人员的卫生防疫、疾病控制和儿童保健，预防和控制突发性、传染性病疫。积极为来沪人员及其子女享受相应的政治权利创造条件，如参加工会和团（队）组织活动、评奖评优等。