大会发言：

完善金融体系和环境推进上海国际金融中心建设

民盟上海市委员会

    把上海建设成为国际金融中心是党中央国务院早已确立的国家战略。经过从中央到地方各个方面近20年的协力奋斗，已经取得显著进展。上海作为国内金融中心的地位已经基本确立，并为加快推进国际金融中心奠定了坚实的国内市场基础。但是，由于在国家金融制度层面，金融机构改革尚未完全到位，金融监管制度尚存在缺陷，金融产品创新供给不足等原因，客观上也对上海先行先试金融改革与创新带来一定困难，从而影响和制约了上海从国内金融中心提升到国际水平的发展进程。温家宝总理今年初在全国金融工作会议上特别强调，要“适应我国金融业进一步对外开放的新形势，加快推进上海国际金融中心建设”。胡锦涛总书记在十七大报告中也明确指示，要“推进金融体制改革，发展各类金融市场”，形成“现代金融体系”。为了落实党中央、国务院的指示精神，上海在去年底正式建立了以韩正市长为首的“推进上海国际金融中心建设领导小组”，细化目标、任务，统筹各方力量，加快建设上海国际金融中心的良好局面已经形成。

    历史的和现实的经验和教训表明，建设国际性金融中心的道路或模式有两种：一种是“自然演进模式”，即由贸易、航运优先优势发展而带动、联动金融服务、金融产业发展以至形成区域性乃至国际性金融中心。另一种是政府推动模式，即政府为了参与分享国际金融市场的发展利益，带动本国经济增长而主动集中资源，优先促进金融业的国际化发展。两种模式都有长短优劣。上海在国家宏观调控下加快建设国际性金融中心，应当兼采两种模式的成功经验，当充分发挥中央政府和地方政府各自的作用和优势，走出一条政府推动和市场机制紧相互动、中央政府和地方政府高效合作，又好又快推进国际金融中心建设的发展道路。为此建议：

一、解放思想，振奋精神，开创金融中心建设新局面。

    国家明确把金融中心建设的战略使命交付上海，目标、任务、重要性都已进一步明确，但是各方面的约束和困难确实不少。这就需要全市上下左右遵循市九次党代会精神，充分认识金融工作在当前的特别重要性和紧迫性，解放思想、提升视角、放宽胸怀、直面现实、知难而进、争取突破，尽快开创上海国际金融中心建设的新局面。

二、加强政府领导，统筹各方资源，形成加快推进的强大合力。

    建设上海国际金融中心作为国家战略，具有鲜明的政府推动特色。因此，一方面要继续争取并落实中央政府在机构设置、业务创新、金融监管、法制建设等方面对上海工作的指导和支持，争取国家金融改革与发展的新政更多地在上海先行先试，设法邀请中央金融部门干部来上海挂职，加强沟通，了解与合作。另一方面，要在本市政府层面明确构建以市国际金融中心建设领导小组及其办公室为中心的政府领导、协调机制，统筹政府各级和各部门资源，动员市场主体和社会力量，营造积极服务的行政体系、公正规范的市场环境和现代高效的基础设施，形成集全市之合力与动力推动工作的新格局。

三、以浦东综合配套改革为合规通道，力争更多金融创新在上海先行先试。

    首先是金融监管方式创新，允许在上海采取以原则而不是以条例细则的监管方式，放大金融创新空间；其次是金融产品创新，允许在上海的市场主体享有更多的产品、服务创新的自主决策权，丰富市场产品，满足金融新需求；三是经营方式创新，允许上海开展人民币用作国际贸易决算货币的创新试点等。金融产品和金融活动空间是国际金融中心发展的市场载体。在浦东改革先行先试的许可范围内，政府应当支持市场中内资、外资、中外合资的各类金融机构主体，从市场需求出发大力创新，使丰富的金融产品与服务成为市场提升发展的不竭源泉。

四、继续加大支持力度，培育和吸引更多大型、跨国金融机构集聚上海。

    金融机构作为金融市场的经营主体，及其所拥有的市场网络和经营能力、经济实力，是金融市场运营和发展的根本动力。要适度运用地方财力，制订引进金融机构的各项激励等政策，加上现代高效的硬件设施，重点吸引国内外大金融集团、大投资银行、大基金公司等大型金融机构入驻浦东和上海，使之成为沟通国内外市场体系、推进上海金融市场持续扩大发展的主力军。

五、构建良好环境，落实金融人才战略。

    金融竞争的要害是人才竞争，在现代国际金融业，不论业务创新还是机构设置，都严重地依赖高端人才，因而人才相对稀缺和宝贵。要贯彻培养与引进兼重并举的方针，采取正规教育与专业培训相结合，内外金融教育资源相组合，理论与实际相结合的多种方式，大力培育国内适用金融人才；在高端紧缺人才方面，要落实薪酬和税收与国际市场惯例相接近的优惠政策，人才的价值得到应有体现；要协调各方，采取切实措施改善外来人才及其家庭的日常生活。使上海成为金融市场人才成长、人才发展的乐土。

六、完善金融市场体系，放大人才和机构以及金融市场创新发展空间。

    要使上海成为近悦远来、争相集聚的国际金融中心，必须使所有市场主体有事可做、有钱可赚、有前景可以追求。因此，必须根据国际金融中心市场的一般结构，争取在上海更多地开展各类金融业务的基础上，更多地建立各类金融市场，完善其结构和层次，丰富和扩大金融市场体系，把上海金融中心的服务功能和市场辐射放大到长三角、长江流域乃至国内外更大的市场空间。

七、重视发展大贸易、大航运，为金融业拓展服务市场和发展空间。

    根据国际金融中心自然形成的历史经验和理论模式，它是在一地一国贸易、航运先行发达的基础上发生发展。金融业应贸易、航运中心产生的投融资需求而兴起，反过来又促使贸易、航运乃至整体经济在更大空间的发展。因此，金融中心不能脱离贸易、航运中心的建设而自成一体地单兵突进。当前上海应当重视现代贸易、现代航运业，拓展服务经济，使之成为金融业发展的宽广基础，而金融业的自身发展又反过来扩大贸易航运的规模。三者相互联动，在四个中心建设中就可能取得新的突破性进展。

八、加大地方立法参与度，支持金融业规范发展。

    市场经济是法制经济，兼具国际性和中国特色的金融法规及配套法规的完善，对包括政府内外金融机构和个体经营者的行为和市场运行方式的规范具有重要意义。可以在国家法律前提下，根据国家战略需要和上海金融创新发展的实际，梳理问题，制订金融发展所需的地方性法规，同时强化金融执法和金融仲裁，保障转型期和中国现行体制下所有市场主体的合法权益，保障市场的公平高效运行。使金融中心乃至其余三中心的建设，真正具备现代的、国际性质和水平。更好更快地完成国家赋予上海的光荣战略任务。

缓解就业压力 完善上海高校毕业生就业政策

民盟上海市委员会

随着我国高等教育从精英教育向大众教育转变，越来越多的青年人获得了接受高等教育的机会。但由于中国经济转型进入攻坚阶段，就业矛盾日益突出，在这种大背景下，高校毕业生就业形势越发严峻，大学生就业问题已经成为中国社会发展中的热点问题。我国各级、各地区政府部门均采取了一些措施对大学生就业给予政策支持和鼓励。然而，这些政策在当前是否能有效促进大学生就业难问题的缓解，还需要进一步研究，以期对政府改进和完善高校毕业生就业政策、缓解高校毕业生就业压力有所裨益。

    上海市高校毕业生就业工作的政策包括管理类政策，如《上海市居住证》和《非上海生源高校毕业生进沪就业评分办法》；服务类政策，如促进需求的创业政策和支教、支农、支医和扶贫工作计划；促进供给的政府补贴培训政策、上海市青年职业见习计划和大学生志愿服务西部计划；以及促进供求匹配的公共服务机构提供的匹配服务政策。应该看到，通过近年来的努力，上海市高校毕业生就业政策的体系已经基本建立。相关部门都结合自身工作特点和上海地区特点进行不断探索，以促进大学生就业为核心完善已有政策或制定新政策。各部门之间分工较明晰，在一些项目上已经进行了较好的合作。但在实际工作中，缺乏沟通和协调的多头管理现象仍然存在着。其中供求匹配政策主要应包括向学生提供就业信息并对其进行就业指导，这是目前政策体系中相对薄弱的一个部分。而以居住证政策为代表的管理类政策目前还是政策体系中的一块“短板”。户籍问题带来的“短板效应”使毕业生就业存在依然较大的瓶颈，学生在选择时要承受巨大的心理压力，在一定程度上限制了学生的选择。为此，我们建议从以下三个方面加以改进：

    一、政府应统筹考虑，为毕业生创造良好的就业环境。

    1、从宏观着眼研究高校毕业生就业政策的相关问题。政府要在国家加快对长三角一体化的进程、加强对流动人口权益的保护、加大户籍改革、产业结构调整等外部环境变化的大背景下，更加关注如何扩大就业市场、促进就业需求的增加。努力加大经济增长创造就业岗位的力度，构建内生化就业岗位机制。充分发挥产业政策、财政政策与税收政策等吸纳就业的重要作用。

    2、政府要始终立足于营造宽松、自由、公平的就业环境。加强对毕业生中就业困难群体的指导和帮助，通过制定相关政策加强规范并引导用人单位合法、合理用工，减少就业中的歧视问题，特别是上海地区就业中非沪籍生源的歧视问题。

    3、逐步把大学生就业工作放到整个就业工作体系中去做。大学生就业应与社会就业统筹协调，不能由教育部门来对其全权负责。政府要承担就业市场的组织者和服务者角色，为就业市场提供具体服务，同时加强公共就业服务体系的建设，为学生提供就业信息和就业指导，完善待就业的高校毕业生的社会保障，为他们解决后顾之忧。

    二、从政策相关的各个环节着手，确保政策的顺利实施。

    1、强化政策研究，确保干预得当。在政策出台前、执行中等各个阶段加大对政策的宣传力度，扩大政策目标群体对政策的知晓程度。通过各种信息渠道来进行宣传，可涉及政策目标、政策内容、政策执行机构、政策价值定位、政策收益等。此外也应让相关群体知晓，营造良好的舆论环境，有助于政策的实施。如，就居住证政策而言，如政府能对政策的增益预期等做更明确的阐述，那么政策执行的阻力会相应减少。

    2、消除政策壁垒，破除政策性障碍。户籍改革应逐步从双轨改革成单轨制——居住证政策，避免引起更多的公平问题。居住证政策的相关配套政策应尽快完善，居住证转常住户口的政策也应衔接上。而在具体政策尚未出台前，可通过宣传和解释，让民众了解相关政策变化的大体趋势，以便对自身的发展做出更合理的规划。

    3、政策设计应更加人性化和灵活化。以人口管理政策为例，在设计政策的时候应该是以人才居住证为主，但也要确实考虑到确实有需要的特殊群体，如外地毕业到上海工作的博士，马上要面临结婚生育等问题，可以考虑直接给他们解决户口问题。

    4、各个政府部门之间要消除隔阂、加强合作，增加政策的统一性。运用不同的政策策略组合，形成更强的政策合力来解决好大学生就业中的问题。比如，在制定政策的过程中，要分清主导部门和配合部门，配合部门要在主导部门已经指定的法规、政策范围内，从本部门角度出发指定各项政策。政策出台后，在不违背主导部门规定或征得主导部门同意的基础上，涉及的相关部门进行通力配合。在具体政策操作时实行“首问制”，具有审批职能部门的一线人员，应熟悉各个部门出台的相关政策，相互之间建立经常性的联系，从而保障在工作中能相互合作。高校毕业生就业工作联席会议要充分发挥其领导和协调的作用，根据各个部门政策施行的实际情况及时商议有关事务。

    三、重视青少年创业素质培养，帮助大学生真正提高自身就业能力。

    1、加强大学生创业政策的研究，进一步推动大学生创业。大学生创业政策不能仅限于在学生毕业的时候提供一些优惠的政策，政府应该引导更多有能力的学生参与到创业活动中，政策不仅要应急，更重要的是要有前瞻性，要有近期政策、中期政策和长远政策。关键要制定促进大学生创业能力培养的教育政策，不仅是高校，中小学教育也要注重青少年创业素质和能力的培养问题。

    2、出台更多切实有效帮助学生转变就业认识与观念的政策。帮助毕业生了解社会、了解就业市场，端正对自身认识。该部分政策尤其要针对上海籍生源的整体情况设计、实施，以改变他们“等”、“靠”、盲目自信、太过挑剔等阻碍就业的特点，促使学生树立良好心态，端正就业态度，调整就业取向，切实提高自身就业能力。

    从近五年来的上海市大学生就业政策可以看出，随着国家整体社会、经济改革的进行，高校毕业生就业政策也在寻找一种平衡。一方面，大学生就业的格局正在经历从计划走向市场的过程；另一方面，市场并不能解决人才就业的所有问题，需要政府的强力介入。就目前的情况而言，上海市政府已经出台的举措，体现了其正在实现政府的职能的转变，传统的行政管理色彩正在淡化，服务意识正在凸显。相信在这样一个相对稳定的政策环境下，上海高校毕业生就业各项政策将不断完善，使高校毕业生就业难问题得到真正有效的缓解。

改革使农民生活根本转变，发展使城乡更加和谐

民盟上海市委员会

胡锦涛总书记在党的十七大报告中特别强调,促进城乡统筹发展,推动社会主义新农村建设,解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会的大局。必须始终作为全党工作的重中之重。

    上海是现代化水平最高的国际化大都市，但上海不能没有农业。上海郊区农村经过近三十年的改革开放，无论是农村的面貌还是农民的生活方式都发生了很大的变化，郊区的农民为上海的跨越式发展作出了很大的贡献。上海郊区农民应该分享到工业化、城市化所带来的成果。因此，推动社会主义新农村建设，解决好农业、农村、农民问题，促进城乡统筹协调发展是上海构建和谐社会的重要组成部分。

    一、改革开放促进上海农民生活方式发生了根本转变

    随着经济的飞速发展和工业的高速增长，上海郊区的城市化发展也迈入了新的历史阶段，并率先提出了“城乡一体化、农业现代化、农民市民化”的郊区发展战略，为今后“三农”问题的解决和城乡协调发展指明了方向。特别是进入二十一世纪以后，随着城市化建设进程的加快，特别是土地向规模经营集中、工业向园区集中、农民居住向城镇集中，农民的生活方式越来越向城市化靠拢，这与上海作为国际化大都市的发展方向是一致的。

     上海郊区农村农民生活方式经过近30年的改革开放，发生了根本性的转变。

    1、郊区农民政治意识普遍增强，参与基层选举的积极性不断提高，村民委员会的选举方式充满活力，竞争更加有序。

    根据民政部2005年《关于做好村民委员会换届选举工作的通知》以及市委、市政府的有关精神，本市郊区106个镇、3个乡、1862个村的村民委员会普遍是通过村民选举产生的。其中还有不少是通过海选的方式进行的。

    基层民主选举的意识进一步增强。参加选举有34.83%的村采用的是“海选”，其中南汇（连续三届）100%的村、青浦90%的村采用这种方式完成了换届选举。近年来，上海郊区人户分离的现象比较普遍。村委会换届选举工作铺开后，这些在外居住的村民从外面赶回来、参加投票选举。从崇明、南汇的情况看，登记率、参选率都达到了99％以上。在2002年村委会换届选举时，全市仅有嘉定区的5个村开展了“竞选”演讲。到2005年仅南汇区就有96个村开展了“竞选”演讲，占总数的55％。有利于帮助村民了解竞选者或候选人，便于好中选优、也大大减少了不规范的拉票现象。

    2、郊区农民的就业选择趋向多样化，越来越多的是从事非农产业，从而改变了农民的收入结构。

    兼业农民越来越多，郊区农民主要从事的职业是非农产业，如工业占32％，服务业占28％，农业占12％，运输业占3％，其它占20％。这与工业发展和动迁紧密相关。随着农村城市化工业化的发展，外来人口打工增加，租房需求不断增加，房屋租赁是农民收入增加的一个新的途径。由于2007年“农保”、“镇保”等社会保障政策的进一步完善以及养老金发放标准的进一步提高，上半年农民人均转移性收入610元，比去年同期增长26.8%，拉动可支配增长1.3个百分点。农民家庭人均可支配收入6417元，比2006年同期增长9.6%，人均生活消费现金支出4145元，增长10.4%。

    3、郊区农民的社会保障机制逐步健全，老有所养、病有所医、弱有所助的体系正在不断完善。

    “十五”期间，本市郊区已全面建立了农村社会养老保险制度（简称“农保”）。截至2007年8月底，郊区参加农保人数为74万人，其中领取养老金人数为25.5万人，人均月养老金为162元。此外，还实行了小城镇养老保险制度（简称“镇保”），重点解决被征用地人员及历年遗留的各类特殊群体的基本保障问题。到2007年8月底，“镇保”参保人数达159万人，退休人员29.4万人,人均月养老金473元/月。

    本市郊区进一步完善农村最低生活保障制度（简称“农村低保”），建立了与城镇低保挂钩的动态调整机制。到2006年底，郊区享受“农村低保”人数为25万人，低保标准为年人均2560元。还对五千多名“五保户”实施了政府供养，保障其正常生活。本市农村各类基本医疗保障覆盖面已超过99%，人均报销医药费用近400元。

    4、郊区农村精神文明建设日益加强，农民的文化生活丰富多彩，村镇面貌焕然一新

    以形态文明建设为基础，改善了农村地区的人居环境。许多村镇结合本地实际，做到生活垃圾定点集中堆放并有专人定时集中收集，道路、绿化有专门的保洁和养护队伍负责管理，村容村貌进一步美化。

    以功能文明建设为重点，推进了农村文化建设。至2006年末，上海郊区已有区县文化馆13个，乡镇文化站135个，区县图书馆11个；已有总面积为近200万平方米的镇级公共运动场和总面积为100多万平方米的居（村）民健身点，健身点内各种健身器材的数量为3万多件。这些场馆和设施为郊区居民开展日常的文体娱乐和健身等活动提供了方便，丰富了他们的文化生活。

    以提高素质文明为目标，思想道德建设有新突破。在郊区各村镇都能将创建活动与农民的科学文化素养、思想道德素质、民主法制意识和身心健康水平的提高结合起来。不少文明村都开办了村民学校，创办了自己的地方报，及时把党的方针政策、当地党政组织公务活动的情况、便民举措，以及社会主义道德新风尚、科学养生保健等知识，传播到各家各户。有些村还充分利用本村人才资源的优势，以志愿者形式开展各种有益的宣传教育活动和文体活动。从正面引导村民尊老爱幼、邻里和睦、勤劳致富、勤俭自强、关爱他人、团结友善等，对于弘扬正气、崇尚文明、提高农民整体素质，都起到了积极的引领和规范作用。

    二、建设社会主义新农村面临的新问题

    经过近三十年的发展，郊区农民的生活水平虽然有了很大提高，精神生活也充实很多，郊区农民的生活方式也发生了根本性的变化。但不可否认,郊区农村农民的生活方式的变革还面临如下一些问题和挑战:

    1、农民收入提高了,但生活水平并没有相应的提高。

    这些年随着上海郊区经济的不断发展，上海农民收入在全国是最高的，而且近年来呈两位数稳步增长，但还是赶不上城市市民收入增长速度。据统计，2002年城乡居民收入比为2.13 : 1，2006年扩大至2.24 : 1。城乡二元结构的矛盾依然存在。同时，农民收入增长赶不上农民生活消费支出增长的速度。2006年上海农村农民家庭人均可支配收入突破9000元，达9213元，比上年增长10.4%。但另一方面，农民的生活消费支出也呈持续上升态势，2006年为7000多元，较2005年上涨了11.6％，两者相抵，生活消费支出的增长高于收入增长1.2个百分点。农民的实际收入还是下降了。

    2、郊区农村经济发展不平衡,贫富差距继续扩大。

    随着工业化、城市化对土地的需求增加,近郊区县,特别是闵行、浦东等一些靠近市区、城市化程度比较高的地区,土地升值潜力巨大, 村集体经济及农民收益普遍较高,相反,远郊区县则面临集体经济萎缩、农民增收难的困境。如今实际居住在郊区农村的人口，基本上就是一些老年人和从事农业以农业收入为生的纯农业户。这些居民的经济收入有限，65岁以上的老人每月仅有100多元的养老补贴。

    3、承担农民生产资料和社会保障功能的土地的资产价值被严重低估。

    土地对农民历来具有双重功能,既承担生产资料功能,也承担社会保障功能。但由于集体土地产权属性法律上的模糊性,在征用或租用集体土地过程中,土地的资产价值被严重低估,导致农民失去土地,却没有获得相应的社会保障。征用土地前后政策的不统一、不稳定。

    4、郊区精神文化服务和供给相对不足，农民精神生活还较贫乏。

    近年来，郊区农村文化事业在各级地方政府的关心和支持下有了较大的发展，但从总体上看，农村精神文化服务和供给仍然满足不了群众日益增长的对精神文化的需求。部分乡村的文化设施陈旧不堪、严重缺乏。有137个村尚无文化活动室；有些贫困村的所谓文化设施不过是几间老年活动室，村民的“文化消遣”不过是在里面玩玩麻将。这在一定程度上反映了这些文化设施与人们对文化需求之间存在的差距。然而值得引起重视的是，由于目前有线电视在农村的终端用户不到农户数的30％，最低的崇明县更是不足20％，最高的区县也不过50％。

    三、统筹城乡发展，根本转变农民生活方式，不断提高农民生活水平

    上海作为国际化大都市，农业比例虽然比较低，但意义却很重大。在推进社会主义新农村建设中，上海有充分的条件，率先示行。为此我们建议：

    1、注重乡村集体经济的发展。据我们的调查,凡是村集体经济比较好的乡村，农民的生活水平也比较高，农民享受到的社会保障和社会福利水平也比较好。经济富裕了,生活水平提高了，渐渐的精神面貌就会逐渐得以改变。凡撤消乡(镇)、村、队的的地方，集体经济组织和集体企业应予以保留,并进一步巩固和发展,作为该地区农民生存发展的依靠。

    2、根据不同类型郊区、不同农民的特点采取不同政策措施。上海郊区非均衡发展趋势非常明显,在这种情况下,首先就需要对郊区和农民进行细分,如将郊区分为近郊、中郊、远郊,将农民分为纯农民、兼业农民与离土农民等；然后根据不同类型的郊区和农民采取不同政策措施。

    3、通过政府购买服务的方式,鼓励社会力量解决就业，切实解决失地农民及其子女的就业问题。对于失地农民,就业是生存之本。不仅政府部门或事业单位可以充当就业服务主体,一些具备资质的非营利机构也可以担当主体的角色。非营利机构在服务方式与服务内容方面,可能更贴近服务对象的需求,同时又节省了成本。

    4、 逐步统一农村社会保障办法，充分体现政府公共服务的均等化原则。上海郊区农村目前存在农保、镇保与城保等不同保险种类，以差别对待同一个城市的农民群体。现在应当按照当初制度设计初衷，逐步淡化农保、扩大镇保、完善城保,最终逐步归并不同保险种类,充分体现社会和谐。据我们的调查，动迁农民成为城镇居民，却没有享受到城镇居民应有的权益，城镇职工退休工资每年都在涨，但是他们每年享受的征地养老金却增长缓慢甚至不增长。市财政要加大对郊区农村公共产品的供给,尤其是农村教育、农村公共卫生、农村养老保险和农村医疗保险等的支持力度。

    5、涉农重大基础设施建设规划应尊重农民的知情权和民主参与权，并妥善处理好农民的生活等问题。据我们调查的浦东高压走廊项目,电力公司、规划局等单位就没有充分尊重民众的知情权,给人民的生命健康安全造成威胁。

    6、加强对郊区外来人口服务与管理的政策与机制的研究。根据2005年全国1%人口抽样调查,上海外来常住人口为438万人,其中郊区外来常住人口为341万,约占全市外来常住人口的78%。郊区外来常住人口与与本地户籍人口在规模上已上升到44:100的高对比关系。上海实现农村城市化、农业现代化、农民市民化、城乡一体化的进程都不能无视外来人口的存在。但是现在我们对郊区外来人口的生存状态、需求以及管理盲点等基本情况尚缺乏必要的调查研究。因此理论界及政府部门急需投入智力资源以有效回应这一实践课题。

    提案：

进一步完善上海高校毕业生就业政策的建议

随着我国高等教育从精英教育向大众教育转变，越来越多的青年人获得了接受高等教育的机会。但由于中国经济转型进入攻坚阶段，就业矛盾日益突出，在这种大背景下，高校毕业生就业形势越发严峻，大学生就业问题已经成为中国社会发展中的热点问题。我国各级、各地区政府部门均采取了一些措施对大学生就业给予政策支持和鼓励。然而，这些政策在当前是否能有效促进大学生就业难问题的缓解，还需要进一步研究，以期对政府改进和完善高校毕业生就业政策、缓解高校毕业生就业压力有所裨益。

    从近五年来的上海市大学生就业政策可以看出，随着国家整体社会、经济改革的进行，高校毕业生就业政策也在寻找一种平衡。一方面，大学生就业的格局正在经历从计划走向市场的过程；另一方面，市场并不能解决人才就业的所有问题，需要政府的强力介入。上海市政府出台大量的举措，体现了其正在实现政府的职能的转变，传统的行政管理色彩正在淡化，服务意识正在凸显。

    上海市高校毕业生就业工作的政策包括管理类政策，如《上海市居住证》和《非上海生源高校毕业生进沪就业评分办法》；服务类政策，如促进需求的创业政策和支教、支农、支医和扶贫工作计划；促进供给的政府补贴培训政策、上海市青年职业见习计划和大学生志愿服务西部计划；以及促进供求匹配的公共服务机构提供的匹配服务政策。应该看到，通过近年来的努力，上海市高校毕业生就业政策的体系已经基本建立。相关部门都结合自身工作特点和上海地区特点进行不断探索，以促进大学生就业为核心完善已有政策或制定新政策。各部门之间分工较明晰，在一些项目上已经进行了较好的合作。但在实际工作中，缺乏沟通和协调的多头管理现象仍然存在着。其中供求匹配政策主要应包括向学生提供就业信息并对其进行就业指导，这是目前政策体系中相对薄弱的一个部分。而以居住证政策为代表的管理类政策目前还是政策体系中的一块“短板”。户籍问题带来的“短板效应”使毕业生就业存在依然较大的瓶颈，学生在选择时要承受巨大的心理压力，在一定程度上限制了学生的选择。为此，我们建议：

    一、政府应统筹考虑，为毕业生创造良好的就业环境。

    1、从宏观着眼研究高校毕业生就业政策的相关问题。政府要在国家加快对长三角一体化的进程、加强对流动人口权益的保护、加大户籍改革、产业结构调整等外部环境变化的大背景下，更加关注如何扩大就业市场、促进就业需求的增加。努力加大经济增长创造就业岗位的力度，构建内生化就业岗位机制。充分发挥产业政策、财政政策与税收政策等吸纳就业的重要作用。

    2、政府要始终立足于营造宽松、自由、公平的就业环境。加强对毕业生中就业困难群体的指导和帮助，通过制定相关政策加强规范并引导用人单位合法、合理用工，减少就业中的歧视问题，特别是上海地区就业中非沪籍生源的歧视问题。

    3、逐步把大学生就业工作放到整个就业工作体系中去做。大学生就业应与社会就业统筹协调，不能由教育部门来对其全权负责。政府要承担就业市场的组织者和服务者角色，为就业市场提供具体服务，同时加强公共就业服务体系的建设，为学生提供就业信息和就业指导，完善待就业的高校毕业生的社会保障，为他们解决后顾之忧。

    二、从政策相关的各个环节着手，确保政策的顺利实施。

    1、强化政策研究，确保干预得当。在政策出台前、执行中等各个阶段加大对政策的宣传力度，扩大政策目标群体对政策的知晓程度。通过各种信息渠道来进行宣传，可涉及政策目标、政策内容、政策执行机构、政策价值定位、政策收益等。此外也应让相关群体知晓，营造良好的舆论环境，有助于政策的实施。如，就居住证政策而言，如政府能对政策的增益预期等做更明确的阐述，那么政策执行的阻力会相应减少。

    2、消除政策壁垒，破除政策性障碍。户籍改革应逐步从双轨改革成单轨制——居住证政策，避免引起更多的公平问题。居住证政策的相关配套政策应尽快完善，居住证转常住户口的政策也应衔接上。而在具体政策尚未出台前，可通过宣传和解释，让民众了解相关政策变化的大体趋势，以便对自身的发展做出更合理的规划。

    3、政策设计应更加人性化和灵活化。以人口管理政策为例，在设计政策的时候应该是以人才居住证为主，但也要确实考虑到确实有需要的特殊群体，如外地毕业到上海工作的博士，马上要面临结婚生育等问题，可以考虑直接给他们解决户口问题。

    4、各个政府部门之间要消除隔阂、加强合作，增加政策的统一性。运用不同的政策策略组合，形成更强的政策合力来解决好大学生就业中的问题。比如，在制定政策的过程中，要分清主导部门和配合部门，配合部门要在主导部门已经指定的法规、政策范围内，从本部门角度出发指定各项政策。政策出台后，在不违背主导部门规定或征得主导部门同意的基础上，涉及的相关部门进行通力配合。在具体政策操作时实行“首问制”，具有审批职能部门的一线人员，应熟悉各个部门出台的相关政策，相互之间建立经常性的联系，从而保障在工作中能相互合作。高校毕业生就业工作联席会议要充分发挥其领导和协调的作用，根据各个部门政策施行的实际情况及时商议有关事务。

    三、重视青少年创业素质培养，帮助大学生真正提高自身就业能力。

    1、加强大学生创业政策的研究，进一步推动大学生创业。大学生创业政策不能仅限于在学生毕业的时候提供一些优惠的政策，政府应该引导更多有能力的学生参与到创业活动中，政策不仅要应急，更重要的是要有前瞻性，要有近期政策、中期政策和长远政策。关键要制定促进大学生创业能力培养的教育政策，不仅是高校，中小学教育也要注重青少年创业素质和能力的培养问题。

    2、出台更多切实有效帮助学生转变就业认识与观念的政策。帮助毕业生了解社会、了解就业市场，端正对自身认识。该部分政策尤其要针对上海籍生源的整体情况设计、实施，以改变他们“等”、“靠”、盲目自信、太过挑剔等阻碍就业的特点，促使学生树立良好心态，端正就业态度，调整就业取向，切实提高自身就业能力。

关于切实预防未成年人犯罪的若干建议

未成年人违法犯罪一直是政府和社会关注的社会问题。多年来政府和社会也采取有力和扎实的工作在尽量减少这类不良现象的产生和蔓延。但是随着社会现代化进程的加速、经济社会的剧烈变动，带来的一系列矛盾和问题，使得未成年人的违法犯罪问题出现了一些新的现象新的特点。

    根据我们的调查与分析，上海的情况有5个特点：1、犯罪总量上升趋势明显，其中来沪未成年人犯罪现象突出。2006年未成年人犯罪总数为23217人，比上年上升了25.6%。来沪未成年人犯罪案件数比例居高不下，平均为78.7%。2、未成年人犯罪现象与区县市民结构有关。如某中心区：2004年占同期未成年人案件总数的17.5%下降到2005年的7.7%，2006年的5.3%；总量上升集中在外来务工人员较多的郊区及城郊结合部的区县。如某郊区， 2004年54件/112人，2005年76件/165人案件上升40%、人数上升31%，2006年74件/153人与2005年持平（加强了外来流动人口的管理）。；3、本地未成年人犯罪多为离异家庭、残缺家庭、婚外恋家庭、犯罪家庭；4、以16-18岁未成年男性为主；初中文化程度占大多数，还有一定量未完成义务教育的来沪务工子女；被调查的区县16-18岁未成年都占总人数的95%左右；男性占90%左右。其中初中文化程度占66.1%。5、作案类型主要集中在盗窃、抢劫、抢夺，比例分别为80.3%、74.1%和81.8%；团伙作案比例较高，市区占75.8%左右，部分郊区还达到85.2%之高。

    未成年人犯罪增加的主要原因以下面5点较为突出：1、我国虽然先后颁布了《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，填补了我国少年司法的空白，但总体上原则性大于操作性；执法不严的现象普遍存在。2、未成年人的生理特点、心理特点、心理结构的不成熟、不稳定；客观社会发展环境形成的未成年人的人生价值迷惘，法制意识淡漠，和不良心理导致思想、行为的错位和偏差；大众传媒和文化市场的不良影响。3、学校教育的缺位：重视智育，忽视思想品德教育与心理健康教育；法制教育流于形式；对“问题生”教育关注不到位；终身教育管理体系不完善。4、问题家庭、父母教育方式失当、父母自身行为失范是导致未成年人违法犯罪的重要因素。5、来沪未成年人，长期生活在非主流社会中，不满的积累往往会给他们的心理带来消极的影响，产生不良心理特征：形成自卑心理、盲目的崇拜心理、报复心理。

    未成年人犯罪不仅是一个教育问题和法律问题，更是一个社会问题，需要全社会高度重视，全面关怀为未成年人健康成长提供更好的社会环境和人性关怀，以减少未成年人犯罪，促进经济社会和谐协调发展。为此建议：

    一、进一步完善未成年人法，加大法律的可操作性，并切实加大执法力度。

    1、修改《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，强化监护人的法律责任，对监护人承担的法律责任作出明确具体的规定；增加罚款、拘留等处罚措施以及刑法增设未成年人监护人失职罪，以惩罚其失职行为。同时做好训诫记录、跟踪反馈工作，建立和完善监护人信用保障制度。

    2、各省、市、自治区尽快制定《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》的地方性条例，增强其针对性和操作性，切实保护未成年人的合法权益。

    二、政府加大对特殊未成年人的关心和管理。

    1、各级政府部门，应加大对困境中的孤儿、流浪儿、残疾儿童、脱离父母监护儿童以及有轻微越轨行为的未成年人的经济关怀、教育关怀、健康发展环境关怀，以保障他们健康成长。

    2、政府各职能部门要加强治安管理环节，对文化市场的管理，防止低级、庸俗、黄色的书刊和音像制品流入社会；加大整治校园周边环境力度，按规定清理整顿学校周边各种娱乐场所及影视、网吧，让未成年人远离暴力、远离污秽，保障未成年人有一个健康的成长环境。

    3、在严格坚持“教育、感化、挽救”的方针，协同做好犯罪未成年人的矫正工作，做好服刑期满回归社会后的帮教工作。对初中毕业未踏上工作岗位的未成年人建立社区联系制度，鼓励他们到社区学校学习，组织他们参与社会志愿者和社区公益服务，为他们创造良好的社区发展环境。

    三、完善各级各类教育

    1、加强义务教育阶段的学生心理健康教育与德育，学校教育要强化挫折教育、价值观教育，培养自信坚强的心理健康的学生，开设开展学生心理咨询等教育服务。重视学习困难学生和问题学生的个别化教育，学校要建立这些特殊学生的师生帮教制度，为他们建立个别化成长档案。

    2、开放部分职业教育，教育部门应该开设相应的就业预备培训活动，特别加大为外来人员未成年子女的培训，同时中等职业学校也应对他们开放教育并加强管理。

    3、强化未成年人的道德与法制教育，学校应开展形式多样的宣传有关国家法律、法规、以及学生日常行为规范、校纪校规等的教育活动。与公检法部门联合建立法制教育与宣传中心，广泛开展法制宣传和教育工作，教育内容要结合未成年人的实际，普及法律常识，帮助学生懂得什么是合法，什么是违法，什么是犯罪，犯了什么罪，会受到什么处罚，同时开展好青春健康和自我保护教育。

    4、重视家庭教育、家长教育

    妇联、学校、社区、街道等要联手协作，举办家长学校，开设讲座等形式，提高家长的教子方略，提升家长的教育水平。帮助家长调整和改善教育教养方式，使家长加强与孩子的沟通与交流，帮助孩子形成正确的价值观和良好的学习生活交往习惯，引导孩子正确认识、理智分析社会发展中存在的问题，形成良好的辨别能力和自我控制能力，促进孩子个性发展和良好人格的形成。

    四、特别关注外来未成年人群体，建立长效管理机制

    1、确立专门开展外来未成年人工作的主体部门。负责外来未成年人登记、联系、教育、就业、管理工作，可借鉴有关省市的有益尝试，专门建立外来未成年人的专业社工队伍，归口管理，关注外来未成年人的动态。建议各相关职能部门联手协作，关注外来未成年人的生存与发展状态。

    2、关心外来未成年人教育，规范外来未成年人教育管理。力所能及地改善他们的受教育条件，规范教育管理，提高外来务工人员子弟学校的教育质量，为外来未成年人提供相对公平的教育与考试机会，避免过早流入社会。

    3、关注来沪未成年人生存发展需求。针对来沪未成年人有的过早失学，文化素质低，缺乏一技之长，谋生的能力弱，无固定收入。要关注他们的生存发展需求，建立和完善培训与服务机制，为他们提供就业培训服务机会，提高他们的生存适应和就业竞争能力，避免闲散在社区，成为盗、抢、骗、敲、打的高危人群。

    4、关注外来未成年人的家庭教育，提高家教水平。以社区开办“外来务工家长学校”的形式，对家长定期开展专题辅导，提高家长的教育水平，使其认识到良好的家庭环境和科学的家庭教育重要性，克服自身文化水平低的弱点，为子女树立言传身教的好榜样。

    5、关注与掌握外来流落社会未成年人的动态和现状，各地区团委、街道和社工站要加强与公安机关的联系与沟通，及时掌握外来流落社会未成年人的动态和现状，关注他们的业余文化生活，特别在外来未成年人集中的地方，加强法制宣传，防治团伙犯罪。

关于外来民工子女公平享受义务教育权利的建议

近年来，随着上海经济和城市建设的快速发展，大量的来自外省市的农民工涌入上海就业、创业，其中相当部分已成为长期在上海生活和工作的“准市民”，他们的子女也大量地来到上海居住和生活，但是由于户籍限制等各种原因，这些儿童的在校教育碰到一系列的困难，已经成为社会关注的焦点。在沪民工子女教育工作处置失当，就可能损害社会公平和这部分公民的宪法权力。让外来民工子女公平地享受义务教育的权利，不仅体现了教育公平化、全面化、均衡化的要求，还有助于弥合城乡差别，构建和谐社会。为此，我们建议从以下几点出发，努力解决农民工子女接受义务教育问题：

     一、强化政府作用，相关部门密切配合

    1、加大宣传力度，使农民工子女就学的重要意义深入人心。

    《宪法》规定，公民有受教育的权利和义务。《教育法》规定，受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等的权利。政府有责任负担起提供有利于儿童入学的各种条件及机会。可以充分运用广播、电视、报刊、网络等媒体持久地开展形式多样、内容丰富、注重实效，并具有一定声势的宣传活动，使《义务教育法》和《流动儿童、少年就学暂行办法》家喻户晓，让农民工子女就学意义深入人心，增强有关部门对改善农民工子女教育问题的重视。

    2、加强外来人口的综合管理工作，建立外来少年儿童入户登记管理制度。

    强化政府行为，对16岁以下的外来儿童进行登记，实施网络化管理。基层派出所和计生系统的外来人口管理站共同来做好外来人口中儿童的登记和管理工作，将此纳入外来人口的综合管理范畴，定期为教育行政部门提供外来儿童的基本情况。教育行政部门要根据情况采取措施，保证每个外来儿童都能接受义务教育。

    3、成立专门管理农民工子女义务教育问题的机构进行统筹协调。

    解决农民工子女就学问题涉及面广，仅靠教育部门自身的力量是远远不够的。需要由政府牵头，成立专门管理农民工子女义务教育问题的机构，统筹协调，加强对农民工子女的入学、转学、学籍、考评等工作的管理，督促各级各类学校抓好农民工子女的教育工作。

    4、解决法规与政策实施之间存在的矛盾。

    政府有义务为农民工子女提供义务教育机会，应该制订农民工子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。要根据学生家长务工就业不稳定、住所不固定的特点，制订分期收取费用的办法。通过减免费用、免费提供教科书等方式，帮助家庭经济困难的农民工子女就学。对违规收费的学校、教育行政部门等要及时予以查处。

    二、充分发挥公立学校的主渠道作用，提高教育内容的针对性和适切性

    1、充分挖掘公办中小学的潜力，适当增加班额，扩大招生容量。

    近年来，本市人口的自然增长率在不断下降，在校学生数逐年减少，出现了教育资源闲置、半闲置现象。农民工聚集区域的公办中小学，要挖掘现有教育资源潜力，积极接收农民工子女就学。如农民工子女集中的地带，可暂缓执行小班化教学的政策，适当增加班额，可把班额由30人扩大到40—45人。充分利用现有的教育资源，接受农民工子女到公办中小学借读；在教师编制的核定、教育经费的划拨和教学管理上，坚持农民工子女与本地学生一视同仁，资源共享。

    2、实行农民工子女电子学籍管理信息化，加强学籍管理力度。

    由于农民工流动性大，其子女随家长迁徙，经常出现没按规定办理转学手续就不辞而别的情况，学校无法掌握学生去向，造成管理混乱和辍学隐患。并可试行发放农民工子女“入学绿卡”，专设便民窗口，统一界定、办理农民工子女的入学手续。“绿卡”明确规定具体的入学学校、就读年级和收费标准，农民工子女凭卡报名，学校凭卡接收，确保“辍控保学”。

    3、构建公立学校平等、无差别的教育环境。

    目前在公立中小学借读还是农民工子女就学的主要形式，需提高教师和教育管理人员的平等意识，在教育教学过程中对农民工子女平等对待、一视同仁，应营造一个宽松、和谐、团结、平等的气氛，培养学生“尊重”的意识和能力。

    4、提高教育内容的针对性和适切性。

    要针对农民工子女在生活习惯、语言习惯，学习方式、心理特点等方面的特殊需求，研究探索具有接纳性的教育、教学方法，在保证学校正常教学计划和教学内容的相对稳定性的基础上，通过选修课、兴趣小组、个别辅导等多种形式帮助他们尽快适应现在课程结构、课程体系和教学内容。

    三、构建社区教育网络，拓展教育的渠道，优化社区教育环境

    1、树立社区人口的概念，使农民工人子女逐步建立对城市社会的归属感。

    通过完善社区的各项工作机制，开展力所能及的社会救助活动，社区（街道）团工委、少工委等青少年维权服务网络都应该把农民工子女纳入自己的视野，帮助家庭经济困难的农民工子女入学；组织他们参加社区内的各种活动，与城市儿童进行交流沟通，拓宽他们的交往空间以及促进学习适应，使他们适应城市生活。

    2、关注社区内农民工子女的心理健康教育。

    由社区牵头，研究农民工子女的家庭教育存在的突出问题，优先办好农民工子女的家庭教育指导中心，抓好家庭教育指导，提高农民工科学教育子女的能力。经常开展心理卫生讲座和咨询，可以在社区范围内设置心理信箱、心理热线、心理咨询室，以提高他们的心理健康水平。

    3、大力改善社区青少年活动设施条件，提高免费和低收费的公益性活动设施利用率，为农民工子女提供有益的活动场所。

    对长三角地区法制协调的建议

随着长三角区域社会主义市场经济的深化发展，各地各类市场主体日益强烈地要求加强和完善市场运行和市场管理的相关规则，使生产要素、社会资源能在平等、规范的环境中顺畅流动、优化组合、提高经济运行的效率和效量。通过区域内的法制协调，即立法和执法的协调，使之相关的体制、机制制度化，已成为促进长三角区域经济协调发展的必要前提和重要途径。

    从文化传统、国民经济和地区发展来看，江苏、浙江和上海两省一市(以下简称三地)，共同加强立法执法的协调工作，既能减少交易成本，促进区域经济更好地发展，又能为推进中央立法的事项作出贡献。目前，三地在这方面已取得一定进展，但还存在一些亟待解决的问题。

    立法协调方面需要解决的问题主要是：一是需要花力气梳理现有的三地立法，及时立、改、废；二是由于利益不一，各自为政，三地立法的联动机制不健全；三是在跨区域的重要事项上，三地需协力并推动中央立法，然后才能有所动作；四是三地立法联动需形成协商协作性的平台。

    执法协调方面存在的突出问题主要是：一是信息不对称、资源不能共享；二是制度保障缺乏，以单项突破带动执法协调的局面尚未形成；三是环太湖环境治理执法缺乏协调。

    为此，我们提出如下建议：

    立法协调方面：

    1、建立立法协调的框架协议。借鉴国外特别是东三省的做法，将三地的利益共享和利益补偿机制纳入框架。当前，可以三地的生态利益共享和补偿的制度化作为切入点之一。为保证该框架协议的运作，还要加强三地立法信息和政策信息的互通和流转，建立畅通的立法信息交流平台。

    2、需梳理的立法事项达成框架协议。由三地分别梳理各自地域省级人大、政府，较大市级人大、政府已有地方立法，在清理地方保护主义等事项上开展协作，双向沟通，发现问题及时提请有权主体依照法定程序予以修改和废止。

    3、选好立法协调的模式。首先，长三角区域经济协调发展中立法协调的模式，原则上应以松散型协作模式为好。一方面不至于直接影响和冲击我国单一制体制下的中央立法；同时也考虑到三地联合审议法规规章并不可行，三地都有各自的地情，松散型协作也不至于抹杀三地立法的地方特色。其次，需要建立一个省市法学会为牵头的协商协作载体作为工作平台。

    4、建立立法协调的联动机制。建议之一是三地要在调整共同性事项上互相征求意见，在立法原则和具体措施上互相确认和统一，保持基调一致，而立法的颁布与执行仍由三地单独进行。只要立法的标准达致一致，执法统一就能公平推进。建议之二是以三地政府间的立法协作为基础先行合作，推进立法程序上相对复杂的三地人大立法间的联动。建议之三是先以16个城市为主体协调；近期，即可先以3个省级地方立法主体和5个较大的市地方立法主体开展立法协作联动。

    5、找准立法协调的突破口。急待推进的工作是形成一个到几个一市两省同时都可以进行立法操作的项目，由易到难，由少到多，逐渐突破。为此，建议之一是：当前，三地在基础设施一体化、交通一体化、环境保护三个领域先行开展立法协调。据悉，上海市政府法制办已经在这三个领域启动立法工作。建议之二是：当前，考虑到流动人口管理的必要性和现有难度这一矛盾，三地要加强流动人口立法管理的协商，由三地政府先行立法协作，逐步推进。

    6、跨区域事项需提请中央立法。例如，共同协助中央制定《长江三角洲地区区域规划纲要》，协助交通部、水利部牵头制定《长三角区域交通规划》、《太湖流域管理条例》等中央立法。

    执法协调方面：

    1、执法协调需以信息对称为基础。当前，需要推行电子政务联动，共享三地电子政务信息资源，建立执法信息资源共享互认平台。

    2、执法协调需以制度建设为依靠。区域合作发展所面临的市场开放、资源合理配置、生产要素自由流动、环境保护、人口综合管理等执法管理事项，以及三地在宏观调控上的统一协调，需要一市两省共同协调解决制度合作问题。

    3、执法协调宜从有共性的事项入手。以单项执法事项的联动推进整体执法工作的深化，如：（1）共同打击假冒伪劣、盗版等不正当市场竞争行为的执法协调；（2）针对偷盗自行车的执法协调；（3）针对生产性废旧金属收购的执法协调；（4）省际高速公路收费买票一体化的执法协调等。

    4、执法协调需加强环太湖环境的保护。首先，建议一市两省共同推行防污治污责任制，作出细化落实，实行生态环境指标“一票否决制”。其次，环太湖环境保护的执法要针对一地严而另一地松的弊端进行协调。

    总之，三地执法协调需秉承先易后难、先急后缓、由点到面推进的原则，可由三省市中16个城市先行共同执法，以推动其他城市的执法协调进程。

完善税收制度 推动上海金融衍生品市场发展

    随着上海金融市场的不断发展，金融衍生产品大量涌现，现行金融税收制度呈现出大量空白点。因此，在准确理解金融衍生产品特性和其对传统税收制度影响的基础上，吸收借鉴市场经济发达国家金融衍生产品税收制度的优点与合理要素，结合上海金融衍生产品的市场发育现状，在浦东综合配套改革“先行先试建设国际金融中心”的框架下与监管部门和财政部、国家税务总局等加强协调，设计一套既鼓励市场发育和中外资金融机构公平竞争，又避免税收流失、增加财政收入的合理适当的衍生产品税收制度，是一个值得研究的重要问题。随着金融业对外开放和金融市场加速发育，衍生金融工具如国债期货、认股权证、认沽权证等已通过各种途径涌入上海市场，它强烈地冲击着现行税法体系，向税法学界提出新的课题。但我国金融衍生工具课税的法律依据尚未明确，金融衍生产品交易课税也存在不少问题。税收政策的导向不明确，税制结构不严谨，既不利于维护税法的严肃性，也不利于衍生产品市场的发展。当前对衍生工具的具体征税办法多靠补发红头文件来规定，且内容主要集中于期货和股票期权，而对其他形式的期权、互换以及更为复杂的金融衍生工具往往“有市无税”，税制上存在较大漏洞，给实际征管工作带来很大困难。现行税制已无法适应金融衍生工具发展的新情况。

    为减少税收流失，引导和规范上海金融衍生产品市场发展，在综合配套改革框架下先行先试，尽快建立和完善金融衍生工具税收制度体系并有步骤地推进实施。为此建议：

    一、建立健全金融衍生工具税收制度的原则

    1、金融衍生品市场的发展，对扩大开放、提高金融市场效率、满足市场规避风险和资产保值需要具有重要意义。目前，上海金融衍生品市场正处于起步阶段，还很不完善，亟待国家扶持和引导。在建立衍生工具税收制度，取得税收收入的同时，必须注意避免因采取过重税负政策而扼杀市场。要在拓宽税基、适度税负的基础上，制定统一的减免、抵扣等优惠政策，发挥税收杠杆作用，实现金融衍生品市场良性发展。

    2、必须转变税收立法观念，遵循国际通行做法，按照国际惯例健全和规范金融衍生工具税制。同时，针对日益严重的利用衍生工具进行跨国避税的问题，在税法中补充和增加具体的反避税条款，维护国家的税收权益。

    3、金融衍生工具税制规定的繁简程度，应与现有征管能力相适应。这就要求在制定税制时，既考虑税务部门的税源监控能力、征管力量以及具体实现手段，又要考虑纳税人对税制的理解与执行难易程度，尽量减少税制运行成本。

    二、上海浦东金融衍生工具税制框架的设计

    1、税制结构体系。与发达国家不征间接税，而以直接税为主的衍生工具税制体系不同，在我国现行税制下，上海金融衍生工具税制建设的目标模式应该是建立覆盖金融衍生工具的签发、交易、收益三个环节的复合税制体系，即对金融衍生工具的签发环节征收印花税，对交易环节征收流转税，在收益环节征收所得税。

    2、纳税主体的确定。对涉及或参与金融衍生工具交易的各种主体，包括交易所、结算单位、经纪商、交易者等，应区分其在交易中充任的角色，或根据所交易的衍生工具的性质，分别确立为相应税种的纳税主体。

    3、征税环节及税种。签发环节：签发金融衍生工具的行为大致有三类，一是交易所提供标准化衍生工具合约的行为；二是金融机构、企业向场外交易者提供非标准化衍生工具合约的行为；三是企业为激励员工向其提供股票期权的行为。这三种行为应区分不同类型和特征，按比例或定额缴纳印花税；交易环节：金融机构和交易所提供金融衍生工具交易中介服务，结算单位从日常清算和监管实物交割等业务，按服务收费或业务收入全额缴纳营业税。交易者进行的衍生工具交易，以及交易所自营金融衍生工具的交易，缴纳增值税。考虑到现行增值税率档次少、税负高，应对金融衍生工具增值税税率作专门规定。其他附加税种，以纳税人缴纳的增值税、营业税税额为计税依据，附加征收。收益环节：对交易所提供金融中介服务或自营金融衍生工具交易的所得以及结算单位办理各种业务的所得计入损益,征收企业所得税。为抑制投机行为,可根据交易完成后至到期期间合约空方是否拥有相应的实物和现货资产,以及合约多方是否有未履行的出售相应实物和现货资产的合约，区分正常所得（投资所得）和非正常所得（投机所得），设定差别税率和减免税措施，对过高的金融衍生工具交易所得进行调节。

    4、交易者以个人身份参与交易取得的收入，在减去有关费用后，按财产转让所得依次缴纳个人所得税。对未在本市设立机构、场所而取得来源于我国境内的金融衍生工具交易所得的外国公司、企业，应征收预提所得税。为避免重复征税，可不对非居民的外籍个人从金融衍生工具交易中取得的收益征收预提所得税，已转化为利息或股息的实际收益部分应照章征收预提所得税。

    5、对带有预期资产性质的远期协议、金融期货、金融期权等合约，在其交易后至交割前所持资产已发生但未实现的损益，是否确定为收益并征税，可区别个人和法人实体两类纳税人，采用不同的方法。对个人纳税人采用实现法，不对未实现损益征税，只是当资产被售卖、交换或处置后，才确认收益并征收个人所得税；对法人实体的纳税人采取盯市法，在每一纳税年度末计算其未实现的损益并征收企业所得税。如果到期卖掉期权并采取与签发者清算等方式终止期权，在实现时，以售卖收入或清算收入与期权费之差作为持有者收益，期权费在签发时作为签发者的收益计征所得税。对互换合约，不分定期支付和非定期支付，一经支付，便应确认为损益（收入者为所得、支付者为损失可予扣除）并征税。

    6、由于上海金融衍生品市场尚处于发展的初级阶段，对税收承受能力仍十分脆弱，为体现对我国金融衍生市场的鼓励和扶持原则，在当前乃至今后较长的一段时期，实行轻税政策是明智的选择。具体可以分步骤实施：在出台各种征税规定时，通过设计过渡性质的低税率或一些减免优惠规定，引导社会闲置资金流向金融衍生工具市场，扶持市场健康发展；鼓励风险投资以及对新兴产业和产品的投资，推进上海金融衍生品市场不断成熟，不断规范。

    关于大力发展上海创意产业的若干建议

创意产业是在全球产业结构调整和升级的背景中发展起来的新兴智力产业，其发展水平，是衡量一个国家或地区产业结构、经济活力、城市功能和消费水平的重要标志之一，是现代城市经济增长和竞争力的重要动力之一。资料显示，世界上国际大都市无一例外均是创意产业最发达的城市。创意产业具有的渗透性、带动性和辐射性对于激发全民创新意识、建设创新型城市、转变经济增长方式、引领产业向高端发展、实现产业结构升级具有重要的推动作用。

     一、上海创意产业基础优良，进展显著

    作为中国最大的经济中心城市，上海具有发展创意产业良好的基础：上海作为中国近代工商产业的发源地，拥有良好的产业基础和文化底蕴；上海具有较为完备制造业和服务业基础，为创意产业发展提供了坚实的经济基础；上海具有丰富的人力和教育资源，可以提供创意产业发展所需的优秀人才；上海具有东西方文化交融、国际化程度高的特点，拥有创意产业发展所需的开放、宽松市场环境和人文氛围雄厚的产业基础和丰富的文化底蕴。围绕“四个率先”要求和 “四个中心”目标，上海发展创意产业定位于服务于城市功能从生产型经济向服务型经济转变；服务于经济增长方式转变和提高自主创新能力；服务于建设资源节约型环境友好型城市；服务于文化创意与制造业有机结合，使之成为推动先进制造业和现代服务业融合发展的新动力。

    目前上海的创意产业正处在全面启动、形成集聚、优化功能的快速成长期，创意产业的规模不断扩大。据统计2005年，上海创意产业总值达1975.7亿元，创意产业5大类，38个中类、55个小类行业。增加值为549.4亿元，同比增长17.9%，占当年全市GDP的6.0%。2006年，上海创意产业总值达2291.7亿元，行业增加值为674.6亿元，同比增长22.8%，占当年全市GDP的6.55%。截至2006年底，已授牌的创意产业园区达到75家，建筑面积225.05万平方米。园区入驻了30余个国家和地区的3000多家创意企业，相关从业人员近3万人。其中，通过保护性开发的老厂房、老仓库和老大楼占创意产业园区总量的2/3以上，并逐步形成区域产业特色。事实表明，在各类市场主体的艰苦创造和努力奋斗下，在政府的大力支持和推动下，创意产业已成为上海经济中重要新兴产业之一。但是基于新的消费需求、技术基础、产业形式等等而形成的创意产业，是一项成长迅速而配套尚未到位的新兴产业。在发展中遭遇困难和问题是不可避免的。这些问题主要表现为：

    二、存在的问题

    1、创意产业扶持政策尚未出台

    上海于2005年开始推进创意产业发展，是国内起步较早的城市之一。但是上海至今尚未推出有关创意产业发展的扶持政策，而北京、重庆、天津、青岛等城市却抓紧工作，已经联合相关委办局出台了扶持力度较大的创意产业政策。

    2、公共服务平台尚需建设

    调查显示，60%左右的创意企业为中小型企业，缺乏足够的财力、物力和人力，去获得信息、开拓市场、保护和转化知识产权，以争取外部融资。因此公共服务平台的建设显得尤为重要。而目前上海尚未建立此类功能平台。

    3、相关统计数据有待完善

    虽然创意产业在经济总量上有一定的统计数据，但是有关企业税收、从业人数、行业机构、进出口贸易等方面尚未有较为完善的统计口径和渠道，一定程度上制约了创意产业发展的战略和政策的制定。

    4、推进合力有待进一步增强

    由于创意产业发展涉及面较广，需要各部门合力推进。目前，本市已明确由市委宣传部和市经委负责全市创意产业发展，并已形成了一整套行之有效的工作机制，有一定的工作成效，但随着创意产业进一步发展，许多问题需要在更高层面协调解决。

    三、发展建议

    1、尽快推出有关产业扶持政策

    借鉴国内外经验，尽快研究本市扶持创意产业发展的相关政策。一方面，可以学习诸如北京、重庆等城市的做法，另一方面，充分听取相关委办、园区、企业等各方面的意见。在充分梳理已有的政策的前提下，推出发展创意产业的扶持政策。

    2、积极推进公共服务平台建设

    筹建和完善网络信息平台、投资咨询平台、展示交易平台和国际交流平台，积极启动知识产权平台、人才培训平台，鼓励各种中介机构参与平台的建设和提供各种专业服务。

    3、完善相关统计等相关基础工作

    进一步完善创意产业的统计分类，增加创意产业的统计内容，由市统计局制定相应的创意产业统计指南，指导各区及时准确地收集相关的统计数据，为市委市府制定发展创意产业的战略决策提供依据。

    4、建议成立创意产业发展领导小组，完善工作机制，形成推进合力

    上海九次党代会明确将创意产业列为上海今后发展的四大服务业之一（金融、物流、服务外包），目前其它三个产业均有推进产业发展的领导小组。北京、重庆等城市纷纷成立了以市委书记或市长领导的推进创意产业发展的领导小组。因此上海急需建立相应的领导和工作机制，协调各相关部门，形成合力，共同推进上海创意产业的发展，以进一步扩大上海的国际影响力，为打造上海成为国际大都市奠定良好的基础。

    加强畜禽产品卫生安全管理的建议

畜禽产品，是人们日常生活中主要的副食品。随着社会经济发展和人民生活水平的提高，人们对畜禽产品提出了更高的卫生安全要求。当前，畜禽产品从源头到流通的各个环节，仍存在不少卫生安全隐患，既威胁人民群众的身体健康，又影响畜禽产品的出口，损害中国和上海的形象，亟须引起有关方面的高度重视。

    目前存在的主要问题：一在种养环节：养殖环境污染，源于农药和工业“三废”；饲料污染，过量添加矿物制剂，导致砷铜锌超标；养殖方式落后，散养占总体养殖70%，人畜禽混居普遍；兽药、抗菌素滥用现象也屡见不鲜。二在屠宰环节：屠宰规划限于生猪，牛羊兔等畜禽类未列其中；非标准化屠宰场居多，工艺不规范，内脏包装品仅占10%；管理粗糙，生猪屠宰场多以承包、租赁方式存在，内脏产品由个体收购；检疫检验不到位，私屠滥宰屡禁不止。三在流通环节：大型超市卖场未建立全覆盖的溯源机制；掌握外省市畜禽产品安全信息不充分；索证、验证、复查等市场准入不严；冷链保鲜建设力度不足。四在监管环节：未建立专业化监管机构；检验检测缺乏应有的标准和流通手段，如瘦肉精，仅局限于少数指标；在监管取证上，证据链很易中断；全方位、全过程监管尚有盲区。

    针对以上问题，提出如下三方面的建议：

    一、拓展畜禽养殖基地。如，在市郊和江浙等地，建畜禽养殖基地，提高畜禽自给率；压缩散养户，扶植年出栏万头以上的养殖场；按有关标准，建立养殖档案和防疫标识制度；将散养畜禽纳入标准化的“养殖小区”。

    二、依法全面规范畜禽屠宰。主要有，制定包括牛羊兔在内的畜禽动物屠宰许可制度；依据《动物防疫法》、《食品卫生法》、《农产品质量安全法》和国务院《生猪屠宰管理条例》的要求，组建专业管理机构；发展星级屠宰场，关闭不达标的屠宰场；提高包装产品市场覆盖率，完善产品溯源机制；建立法人资格注册备案制，畜禽营销纳入工商管理的范围；被淘汰奶牛须纳入许可屠宰企业，预防人畜共患病传播；取缔私屠滥宰和无证肉品市场。

    三、强化畜禽产品流通安全管理。结合我市情况，贯彻商务部《流通领域食品安全管理办法》，如经营者法人制度、质量安全承诺制度和各项检查制度；以批发市场、大型超市为重点，通过条形码管理，建立可追溯的畜禽产品供应链；整合社会资源，淘汰不合格的批发市场，建设中心批发市场和生鲜畜禽产品配送中心，扩大超市卖场统一配送的规模；建立以冷链为基础的畜禽产品流通终端网络；相关部门定期向社会公布畜禽屠宰产品的安全信息，并开展宣传演示活动，提高消费者防范意识。

关于制定上海义务志愿服务条例的建议

志愿服务在当代社会扮演着越来越重要的角色，秉承团结友爱、助人为乐的关怀理念和志愿精神的志愿服务及其事业，是追求公平正义价值的行动实践。人类社会发展规律告诉我们，每一社会成员都面临着生老病死、衣食住行、自然灾害、社会环境恶化等多方面的社会风险，这些社会风险将对社会成员的生存和生活造成严重威胁。这些风险如果完全由个人尤其是社会弱者来承担是不可能的，也是不公平的。这就需要全体社会成员共同努力，相互帮助，共同分担社会风险。从这一角度看，具有一定行为能力的社会成员依法履行志愿服务的义务，是人类发展的需要，是社会发展的需要。

    我国从上世纪80年代后期开始出现志愿服务活动。二十年来，随着我国志愿服务如火如荼地开展，从事志愿活动已成为越来越多的人奉献爱心、服务社会的重要方式。自1993年底，共青团中央发起实施中国青年志愿者行动以来，目前我国经过规范注册的志愿者已达2000万人，全国累计已有1.5亿多人次的青年在扶贫开发、社区建设、海外服务、大型赛会、环境保护、应急救援等方面为社会提供了超过55亿小时的志愿服务。

    近些年，上海的志愿服务也发展得很快。截至2007年11月，上海已形成了一支130万人注册的志愿者队伍，志愿服务涵盖社区服务、交通管理、慈善帮困、就业指导、国际交流等社会的方方面面。上海市的志愿者活动，已从原来每年3月5日和12月5日的集中行动向日常化、制度化、专业化发展。志愿者正成为引领社会风尚、促进上海城市和谐的生力军。但是，由于我国的志愿服务还处于初级阶段，近些年，在上海市志愿服务活动中，存在不少亟待解决的问题。如：志愿服务市场规范统一的问题、志愿服务参与方权利义务不明的问题、体制机制不健全等问题，影响和制约了志愿服务事业的发展。目前存在的主要问题有：

    1、志愿服务组织的准入及规范统一问题。在上海，对志愿服务组织实行的是先审批后登记的制度模式。志愿服务组织的成立需要一个正厅局级以上的业务主管部门作为挂靠单位，经挂靠单位审查批准后，才能到社会团体管理局申请登记注册。由于该登记注册程序在现行法中并无依据，各志愿服务组织在注册成立环节上统乏统一的法律规范，一些志愿服务组织在注册时采取了方便自身的形式，导致了不同性质志愿服务组织的出现。目前上海，志愿服务组织从属于三大系统，相应存在着三大志愿服务组织：一是政府民政系统下的上海市志愿者协会；二是共青团上海市委系统下的组织；三是慈善系统下的上海市慈善基金会义工总队等组织。

    2、志愿服务组织的管理与经费问题。基于志愿服务组织的不同性质，各组织在规范化管理上并不统一。不少志愿服务组织没有组织章程，其运作与管理存在许多不确定因素。目前，上海市志愿服务组织的经费来源主要有政府资助、海内外捐赠捐款捐物以及其他合法收入。其中，政府资助是经费的主要来源。但是，政府的资金是有限的，一些志愿服务组织由于经费不足或无法获得政府资金资助而难以开展志愿服务活动。因此，拓宽资金多元筹措渠道，加强资金的投入与合理使用，对推进志愿服务的发展非常重要，但这方面目前无法可依，不利于志愿服务事业的发展。

    3、对志愿服务主体的补偿与奖励问题。在志愿服务活动过程中，志愿服务主体在付出无偿劳动的同时，在许多情况下还会有额外的费用支出，需要志愿服务组织对这些费用给以一定的补偿。与此同理，当志愿服务主体在服务过程中从事了志愿服务以外的服务或者行为，也应当给予相应的鼓励、奖励或者表彰，这有利于加强志愿服务主体活动的积极性。但是，目前各志愿服务组织的做法既不规范，也不统一。

    4、志愿服务主体的权利和义务问题。在我国，从事志愿服务活动的最主要服务主体是公民。依法治国、建设社会主义法治国家，要求公民具有权利和义务意识。从事志愿服务的公民尽管是以自愿为基本出发点进行志愿服务活动的，但是，他们一旦参与志愿服务，各主体及其相对应的权利义务以及责任问题就应明确；当相关主体之间产生纠纷时，也应依据法律予以解决。但是，目前无法可依。

    志愿服务是一项需要社会各方面都予以支持和参与的重要公益事业，对志愿服务进行立法是国际通行做法。在国外，志愿服务活动开展得十分活跃，具有广泛的群众基础和良好的社会声誉，已逐渐步入组织化、规范化和法制化轨道。在国内，山东、福建、深圳、宁波等省市已经先后制定了志愿服务方面的条例或实施办法。上海将于2010年举办精彩、难忘的世博会，届时除了要有大批的专职工作人员外，还需要动员和征募大量的志愿服务人员投身到世博会的各项工作中去。因此，上海目前的当务之急就是要在总结近几年开展志愿服务活动经验的基础上，借鉴现有的相关法规，建章立制，及时出台《上海市志愿服务条例》，明确志愿服务的法律地位，引导、监督有关主体的志愿服务工作，使上海的志愿服务活动更加规范、有序、可持续发展。为此提出如下建议：

    1、关于地方立法的名称建议。目前国内对于从事志愿服务工作公民的称呼不尽统一，在长期的使用过程中，不同的组织系统有不同的称呼，形成了一定的习惯。但是，不论称呼如何，其出于自愿并且无偿地为社会提供公益服务的本质是一样的。因此，以其工作性质命名相关条例比较合适。我们建议该条例可称为《上海市义务志愿服务条例》，这样，即有利于体现这项工作的性质，也照顾了不同组织系统对参与志愿服务主体的不同称呼。

    2、关于义务志愿服务者的定义。在立法上需要明确义务志愿服务者的法律地位，促进义务志愿服务的规范发展。义务志愿服务者可以界定为出于自愿、经向合法组织登记、无偿地以自己的时间技能等资源向社会提供公益服务的自然人。

    3、关于义务志愿服务者的权利义务。明确义务志愿服务者从事志愿服务时的相关法律责任，有关义务志愿服务者的权利义务事项，详见立法建议稿。

    4、关于义务志愿服务组织的职能。应通过立法明确义务志愿服务组织的如下职能：吸收义务志愿服务者，并对其进行注册登记；组织开展义务志愿服务活动；提供相关的技能培训；义务志愿服务工作的宣传与交流；对义务志愿服务提供必要保障。

    5、关于志愿服务组织资金的筹集和管理。在立法上强调政府继续加大投入的同时，应当鼓励其他社会组织和公民进行捐资捐助，对企业等主体的捐资捐助，给予税收方面的优惠，建立健全资金管理制度。对义务志愿服务者、管理组织以及捐资捐助者的公益行为予以肯定和鼓励。

    6、关于社会责任和公民意识的培养。支持义务志愿服务事业是全社会的共同责任。通过立法引导公民积极支持和参加义务志愿服务活动。营造人人关心、支持和参与社会志愿服务的社会氛围，促进和谐社会的构建。

    本提案附《上海市义务志愿服务条例》（立法建议稿）。

《上海市义务志愿服务条例》（暂定名）（立法建议稿）

     （华东政法大学教授 陈俊 执笔）

     第一章 总 则

    第一条 为了鼓励和规范义务志愿服务活动，推动义务志愿服务事业的健康发展，弘扬社会主义道德风尚和志愿服务精神，促进社会和谐和建设小康社会，根据有关法律、法规的规定，结合本市的实际情况，制定本条例。

    第二条 本市行政区域内的义务志愿服务活动、义务志愿服务组织及其活动适用本条例。

    第三条 本条例所称的义务志愿服务者，是指出于自我奉献、团结友爱、互助援助和社会责任，经向本市合法组织登记，自愿、无偿地以自己的时间、技能等资源向社会提供公益服务的自然人。

    本条例所称的义务志愿服务组织是指本市经审批登记注册、专门从事义务志愿服务活动的非营利性社会团体法人以及从事义务志愿服务活动的机关、非营利性事业单位、社会团体等公益性团体组织。

    第四条 义务志愿服务活动应当遵循自愿、合法、无偿、诚信、节俭和非营利性原则。

    第五条 义务志愿服务范围包括助老扶弱、扶贫济困、支教助学、扶贫开发、抢险救灾、生态保护、社区服务以及其他社会公益性活动。

    第六条 政府部门、社会团体、其他组织、自然人等提供的用于义务志愿服务事业的资产及其增值属于社会公共资产，任何组织和个人不得非法侵占、挪用和损毁。

    第七条 上海市民政局、共青团、妇联等单位分别负责组织、协调本市所属系统的义务志愿服务活动，其各自所属区县组织负责组织、协调本行政区域内的义务志愿服务活动。

    义务志愿服务活动接受市政府有关职能部门的协调、管理、指导、监督。

    第八条 市、区（县）人民政府应当把义务志愿服务纳入社会和谐发展的范畴，负责促进和规范义务志愿服务事业发展，为义务志愿服务提供必要的资助和支持。

    市、区（县）人民政府有关职能部门应当在各自职责范围内履行促进和规范义务志愿服务事业发展的职责。

    第九条 本市各国家机关、社会团体、企事业单位、学校及其他组织应当鼓励义务志愿服务活动，宣传义务志愿服务精神，维护义务志愿服务活动及义务志愿服务组织的合法权益。

    第二章 义务志愿服务者

    第十条 义务志愿服务者应当具备下列条件：

    （一）年满16周岁；

    （二）具有本市常住户口或者其他有效居留证件；

    （三）自愿从事义务志愿服务；

    （三）具有相应的民事行为能力；

    （四）具有相应的服务能力和身体条件；

    （五）符合义务志愿服务活动要求的其他条件。

    第十一条 义务志愿服务建立审批和登记注册制度。

    本市从事义务志愿服务的组织应当向本市厅局级以上的业务主管部门申请，经业务主管部门审查批准后，到市社会团体主管部门申请登记注册。

    本市义务志愿服务者可以根据所属组织系统，向相关市志愿服务组织提出申请，经审查合格的，报市级业务主管部门登记备案后成为义务志愿服务者。

    第十二条 义务志愿服务者享有如下权利：

    （一）自愿加入或者退出义务志愿服务组织；

    （二）接受义务志愿服务组织的相关教育和培训；

    （三）参加义务志愿服务组织开展的服务活动；

    （三）要求获得从事义务志愿服务所必需的条件和必要的保障；

    （四）请求义务志愿服务组织帮助解决在义务志愿服务期间遇到的实际困难和问题；

    （五）对义务志愿服务组织的工作提出建议、批评和进行监督；

    （六）有困难时优先得到义务志愿服务。

    第十三条 义务志愿服务者须履行下列义务：

    （一）遵守所属义务志愿服务组织的章程；

    （二）不得利用义务志愿服务活动牟取私利；

    （三）不得向服务对象收取报酬或者向服务对象借钱、借物以及谋取其他不当利益；

    （四）在服务期间不得接受服务对象的捐赠和主动支付的报酬；

    （五）对服务对象的隐私予以保密；

    （六）不得以义务志愿服务者或者义务志愿服务组织的名义组织或者参与违反义务志愿服务原则的活动。

    第十四条 义务志愿服务者应当在义务志愿服务组织的安排下开展义务志愿服务，完成服务工作。

    未经义务志愿服务组织同意，任何单位和个人不得以义务志愿服务组织名义开展活动。

    第十五条 义务志愿服务组织应当保障义务志愿服务者在服务期间的合法权益。

    第十六条 义务志愿服务者在从事义务志愿服务期间应当佩戴统一的义务志愿服务标志。

    义务志愿服务证件、标志的使用及管理办法由市相关业务主管部门协商后共同作出规定。

    第三章 义务志愿服务组织

    第十七条 义务志愿服务组织应具备的条件由其所属市级组织的章程规定。

    第十八条 义务志愿服务组织可以自愿向区（县）人民政府职能部门申请认定。

    经认定的义务志愿服务组织享有相应的权利，履行相应的义务。

    第十九条 经认定的义务志愿服务组织撤销、终止、变更时，原认定同时失效。

    第二十条 义务志愿服务组织的章程，应当明确下列内容：

    （一）义务志愿服务组织的名称、宗旨、业务范围；

    （二）义务志愿服务者资格及其权利、义务；

    （三）义务志愿服务组织的产生及组织机构；

    （四）义务志愿服务组织负责人的产生和任免程序；

    （五）义务志愿服务组织的决策程序和议事规则；

    （六）义务志愿服务组织的终止程序和资产处理；

    （七）义务志愿服务组织章程的修改；

    （八）义务志愿服务组织的职责等；

    （九）其他应当由章程规定的事项。

    第二十一条 义务志愿服务组织的职责包括：

    （一）建立义务志愿服务活动的规章、制度；

    （二）建立、健全义务志愿服务者和义务志愿服务活动的档案制度；

    （三）义务志愿服务者的招募、培训、指导、管理、监督和表彰；

    （四）组织开展义务志愿服务活动；

    （五）义务志愿服务工作的宣传与交流；

    （六）对义务志愿服务提供必要保障。

    第二十二条 义务志愿服务组织开展义务志愿服务活动时，应当依照法律、法规以及义务志愿服务组织章程的规定，不得从事营利性活动。

    第二十三条 义务志愿服务组织招募义务志愿服务者时，应当以适当的方式公告义务志愿服务计划。

    义务志愿服务组织应当依照义务志愿服务计划开展义务志愿服务活动。义务志愿服务计划应当包括义务志愿服务者招募、培训、使用、考核及服务项目等事项。

    第二十四条 义务志愿服务组织以集体形式开展义务志愿服务活动的，应当将义务志愿服务计划及义务志愿服务活动情况呈报市级业务主管部门备案。

    第二十五条 义务志愿服务组织的经费包括政府财政资助、国内社会各界捐赠、资助和国外捐赠资助、会费以及设立基金会向社会募集资金等其他合法收入。

    第二十六条 义务志愿服务经费专款专用。义务志愿服务组织的收入应当全部用于符合其宗旨的活动和事业。

    除工作人员的工资福利待遇以及其他必要的行政支出外，义务志愿服务组织的收入不得以任何形式在义务志愿服务组织成员间进行分配。

    第二十七条 义务志愿服务组织经费的使用和管理应当符合有关规定并接受政府有关部门和捐资捐助者的监督。

    义务志愿服务组织应当按照国家规定的会计制度设置会计帐簿，实行独立会计核算，建立健全财务管理制度。

    经费的筹集、使用情况应当定期向社会公布。

    第四章 义务志愿服务

    第二十八条 需要义务志愿服务的个人或者单位，可以向市义务志愿服务组织提出服务申请。

    第二十九条 申请义务志愿服务，应当提交下列资料：

    （一）义务志愿服务书面申请；

    （二）申请人的身份证明或者单位证明；

    （三）申请服务的项目说明及其它有关材料。

    申请人为无民事行为能力、限制民事行为能力人的，由其监护人或者法定代理人代为申请。

    第三十条 义务志愿服务组织在受理服务申请后，可以根据服务对象的申请和实际情况，提供力所能及的义务志愿服务；不能提供义务志愿服务的，应当书面通知申请人，并说明理由。

    提供义务志愿服务时，应当有两名以上义务志愿服务者参加。但义务志愿服务项目有特别要求的除外。

    第三十一条 义务志愿服务组织应与服务对象签订服务协议，明确双方的权利和义务以及解决争议的方法。

    在服务过程中，义务志愿服务组织和服务对象应当履行服务协议；一方要求变更或者解除协议的，可以由双方协商处理。

    第三十二条 服务对象应当根据服务协议的约定，按照服务的内容和特点，保障义务志愿服务者在安全健康的环境和条件下开展服务。

    第五章 社会责任

    第三十三条 支持义务志愿服务事业是全社会的共同责任。

    第三十四条 本市政府机关、企事业单位、其他社会组织和个人，应当积极弘扬义务志愿服务精神，主动支持和参与义务志愿活动，为促进义务志愿服务事业发展创造良好的社会氛围。

    第三十五条 本市各类学校及其他教育机构应当将义务志愿服务作为一项重要的教育内容，纳入有关课程，培养受教育者自愿服务社会的理念，培养其社会责任意识，增强受教育者的社会责任。

    第三十六条 本市各街道、居民委员会、村民委员会等基层组织，应当积极倡导和推动居民、村民的义务志愿服务活动，支持、协助其他组织或个人进行义务志愿服务活动。

    第三十七条 本市各公园、商场、车站、码头、机场等各类公共服务场所应当为开展义务志愿服务活动、宣传义务志愿服务提供便利。

    第三十八条 本市报刊、广播电台、电视台等新闻单位应当为义务志愿服务活动的宣传等活动提供便利，主动宣传义务志愿活动，弘扬志愿服务精神。

    第六章 扶持与奖励

    第三十九条 本市义务志愿服务组织应当建立义务志愿服务者考核和表彰制度。

    义务志愿服务组织可以建立服务时间累计和绩效评价等具体制度作为考核、表彰义务志愿服务者的依据。

    第四十条 义务志愿服务组织应当对符合表彰规定的义务志愿服务者颁发义务志愿服务荣誉证书。

    第四十一条 鼓励本市有关单位在招工、招生时，在同等条件下优先录用、录取有义工服务经历者。

    第四十二条 鼓励本市报刊、广播电台、电视台等新闻单位无偿开展义务志愿服务的公益性宣传。对于服务表现突出的义务志愿服务组织和公民，及时进行宣传，弘扬志愿服务精神。

    第四十三条 市、区（县）人民政府及其职能部门购买社会服务时在同等条件下应当优先考虑经认定的本市义务志愿服务组织。

    第四十四条 市、区（县）人民政府应当建立表彰激励制度，引导组织和公民积极主动参与义务志愿服务事业。

    对捐资捐赠人进行公开表彰，应当事先征求其意见。

    第七章 法律责任

    第四十五条 义务志愿服务者根据义务志愿服务组织的安排，在开展服务期间，造成服务对象或者第三人损害的，作出服务安排的义务志愿服务组织应当依法承担民事责任。但义务志愿服务组织与服务对象另有约定的除外。

    义务志愿服务组织承担民事责任后，有权向有故意或者重大过失的义务志愿服务者追偿部分或者全部赔偿费用。

    第四十六条 服务对象在接受义工服务过程中对义务志愿服务者造成损害的，应当依法承担民事责任。义务志愿服务组织应当支持受损害的义务志愿者向有关的服务对象追偿损失，并提供必要的帮助。

    第四十七条 冒用义务志愿服务组织的名义、标志和有关资料进行违法活动的，义务志愿服务组织有权要求有关机关依法追究违法者相应的法律责任。

    第四十八条 义务志愿服务组织工作人员在工作中有徇私舞弊、挪用公款等违法行为的，应当依法承担相应的法律责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

    第八章 附 则

    第四十九条 市政府有关职能部门可以根据本条例制定实施办法。

    第五十条 本条例自2008年 月 日起施行。

关于进一步提高上海郊区农民生活水平的建议

胡锦涛总书记在党的十七大报告中特别强调，促进城乡统筹发展，推动社会主义新村农建设，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会的大局。必须始终作为全党工作的重中之重。

    上海是现代化水平最高的国际化大都市，但上海不能没有农业。上海郊区农村经过近三十年的改革开放，无论是农村的面貌还是农民的生活方式都发生了很大的变化，郊区的农民为上海的跨越式发展作出了很大的贡献。随着经济的飞速发展和工业的高速增长，上海郊区的城市化发展也迈入了新的历史阶段，并率先提出了“城乡一体化、农业现代化、农民市民化”的郊区发展战略，为今后“三农”问题的解决和城乡协调发展指明了方向。特别是进入二十一世纪以后，随着城市化建设进程的加快，特别是土地向规模经营集中、工业向园区集中、农民居住向城镇集中，农民的生活方式越来越向城市化靠拢，这与上海作为国际化大都市的发展方向是一致的。

    一、上海郊区农村农民生活方式经过近30年的改革开放，发生了根本性的转变。

    1、郊区农民政治意识普遍增强，参与基层选举的积极性不断提高，村民委员会的选举方式充满活力，竞争更加有序。本市郊区106个镇、3个乡、1862个村的村民委员会普遍是通过村民选举产生的。其中还有不少是通过海选的方式进行的。

    2、郊区农民的就业选择趋向多样化，越来越多的是从事非农产业，从而改变了农民的收入结构。如从事工业占32%，服务业占28%，农业占12%，运输业占3%，其它占20%。这与工业发展和动迁紧密相关。

    3、郊区农民的社会保障机制逐步健全，老有所养、病有所医、弱有所助的体系正在不断完善。“十五”期间，本市郊区已全面建立了农村社会养老保险制度（简称“农保”）。截至2007年8月底，郊区参加农保人数为74万人。此外，还实行了小城镇养老保险制度（简称“镇保”），重点解决被征用地人员及历年遗留的各类特殊群体的基本保障问题。到2007年8月底，“镇保”参保人数达159万人。

    4、郊区农村精神文明建设日益加强，农民的文化生活丰富多彩，村镇面貌焕然一新至2006年末，上海郊区已有区县文化馆13个，乡镇文化站135个，区县图书馆11个；已有总面积为近200万平方米的镇级公共运动场和总面积为100多万平方米的居（村）民健身点，健身点内各种健身器材的数量为3万多件，丰富了他们的文化生活。

    二、建设社会主义新农村面临的新问题

    1、农民收入提高了，但生活水平并没有相应的提高。农民收入增长赶不上生活消费支出增长的速度。

    2、郊区农村经济发展不平衡，贫富差距继续扩大。在近郊区县，土地升值潜力巨大，村集体经济及农民收益普遍较高，相反，远郊区县则面临集体经济萎缩、农民增收难的困境。

    3、由于集体土地产权属性法律上的模糊性，在征用或租用集体土地过程中，承担农民生产资料和社会保障功能的土地的资产价值被严重低估。

    4、郊区精神文化服务和供给相对不足，农民精神生活还较贫乏。值得引起重视的是，由于目前有线电视在农村的终端用户不到农户数的30%，最低的崇明县更是不足20%，最高的区县也不过50%。

    三、进一步提高上海郊区农民生活水平的建议：

    1、注重乡村集体经济的发展。据我们的调查，凡是村集体经济比较好的乡村，农民的生活水平也比较高，农民享受到的社会保障、社会福利水平和精神文化服务、供给也比较好。经济富裕了，生活水平提高了，渐渐的精神面貌就会逐渐得以改变。凡撤消乡（镇）、村、队的地方，集体经济组织和集体企业应予以保留，并进一步巩固和发展，作为该地区农民生存发展的依靠。

    2、根据不同类型郊区、不同农民的特点采取不同政策措施。上海郊区非均衡发展趋势非常明显，在这种情况下，首先就需要对郊区和农民进行细分，如将郊区分为近郊、中郊、远郊，将农民分为纯农民、兼业农民与离土农民等；然后根据不同类型的郊区和农民采取不同政策措施。

    3、通过政府购买服务的方式，鼓励社会力量解决就业，切实解决失地农民及其子女的就业问题。对于失地农民，就业是生存之本。不仅政府部门或事业单位可以充当就业服务主体，一些具备资质的非营利机构也可以担当主体的角色。非营利机构在服务方式与服务内容方面，可能更贴近服务对象的需求，同时又节省了成本。

    4、逐步统一农村社会保障办法，充分体现政府公共服务的均等化原则。上海郊区农村目前存在农保、镇保与城保等不同保险种类，以差别对待同一个城市的农民群体。现在应当按照当初制度设计初衷，逐步淡化农保、扩大镇保、完善城保，最终逐步归并不同保险种类，充分体现社会和谐。据我们的调查，动迁农民成为城镇居民，却没有享受到城镇居民应有的权益，城镇职工退休工资每年都在涨，但是他们每年享受的征地养老金却增长缓慢甚至不增长。市财政要加大对郊区农村公共产品的供给，尤其是农村教育、农村公共卫生、农村养老保险和农村医疗保险等的支持力度。

    5、加强对郊区外来人口服务与管理的政策与机制的研究。根据2005年全国1%人口抽样调查，上海外来常住人口为438万人，其中郊区外来常住人口为341万，约占全市外来常住人口的78%。郊区外来常住人口与本地户籍人口在规模上已上升到44：100的高对比关系。上海实现农村城市化、农业现代化、农民市民化、城乡一体的进程都不能无视外来人口的存在。但是现在我们对郊区外来人口的生存状态、需求以及管理盲点等基本情况尚缺乏必要的调查研究。因此理论界及政府部门急需投入智力资源以有效回应这一实践课题。

关于加强郊区外来人员管理和服务的建议

上海是一座国际化的大都市，和世界其他大城市一样，面临的是日益膨胀的人口流入。如何加强对外来人口的管理和服务，已经是关系到经济发展和社会稳定的大局。

     一、郊区外来人员的基本概况

    据统计，2006年底，郊区外来人员达630万人，占全市来沪人员总量的80%左右。闵行、松江等区来沪人员总量已超过户籍人口数。郊区来沪人员呈现以下特点：

    1、郊区外来人员增长迅速。2006年底，郊区外来人员比2005年又增加了近176万，增速大大加快。郊区常住人口中外来人员约占三分之一。

    2、郊区外来人员以务工为主。据统计，郊区外来就业人口中约80％是务工人员。来沪人员主要从事制造业、批发和零售贸易、餐饮业及建筑业等劳动密集型工种。

    3、郊区外来人员工资收入相对稳定。从来沪人员收入状况看，月收入在501-800元的占40%，801-1000元的占20%，超过1000元的约占10%。

    4、居住以租赁房屋为主。据统计，70%以上的外来人员居住在租赁房屋中。如闵行区有72%的来沪人员居住在租赁房屋中，奉贤区达到80%以上。

    5、年龄构成更趋年轻化，文化层次仍偏低。来沪就业人口中20-35岁劳动年龄段占60%以上；来沪就读的少年儿童规模继续扩大，义务教育阶段超过30万人。来沪人员整体文化素质较低，近三分之二的人在初中教育水平以下。

    二、郊区外来人员管理面临的问题

    近年来，本市在人口管理体制机制及制度建设等方面作了积极探索，郊区结合各自实际，充分发挥职能部门作用，加大管理力度，取得了一定成效。但从目前总体现状看，郊区外来人员的增加给城市人口管理带来很多矛盾，存在不少问题，具体表现在：

    1、给社会治安和城市管理造成相当大的压力。外来人员总量的急剧膨胀，对本市资源环境、基础设施的承受能力和就业保障、公共服务提出了挑战，尤其是对郊区社会治安和社会管理造成相当大的压力。部分无正当职业的来沪人员不主动登记、规避管理，相当一部分来沪人员聚居在郊区违章搭建房屋中，制假售假、非法食品加工等问题突出，给城市公共卫生和安全等带来隐患；来沪人员中的违法犯罪活动是影响本市社会治安稳定的主要因素，在全市抓获的刑事案件作案成员中，外来人员所占总数比重逐年上升，由2001年的49.6%上升到2006年的70%左右，有些郊区甚至高达80-90%，治安管理难度加大。

    2、加大了基层组织对外来人员管理的成本。外来人员居住在乡镇社区，乡镇社区承担着大量的具体工作，成为管理的责任主体，但执法主体在区县级层面的各级职能部门。由于条线职能部门力量有限，基层不得不招用大量的协管人员，使基层在落实管理中投入大、成本高。如松江九亭镇，镇政府每年投入人口管理的经费在1亿元左右，协助公安、工商、卫生、环境等部门开展工作招用协管力量550人（其中公安治安联防200人，工商50人，卫生、环境300人），但仍不能做到全覆盖。另外，郊区宅基地违章搭建问题比较突出，但由于拆违涉及法定程序，又与居民利益密切相关，这一问题已成为郊区管理的难点。

    3、郊区公共服务资源配置难以适应现实需要。随着近几年郊区外来人员的迅速增长，现有的公共服务资源配置和服务体系已难以适应郊区社会经济发展和管理的需要，郊区的一些基础设施如供水、排水、供电、供气、道路、交通、通讯等短缺。如青浦华新镇47平方公里，户籍人口3万余，来沪人员达8万。就现有的教育资源配置情况：小学2所、中学2所、幼儿园2所。由于本地学校的容纳能力有限，根本满足不了不断扩张的教育需求。为解决近万名来沪人员子女就读，该镇就有7所民工子女学校。

    三、加强郊区外来人员管理和服务的对策建议

    针对郊区外来人员的管理现状，提出如下对策建议：

    1、加强人口综合管理力度，进一步理顺管理服务体制，切实加强外来人员的属地化管理

    按照“市级综合协调、郊区综合管理、社区（乡镇）具体实施”的人口管理体制要求，切实落实“公安为主，一口管理”的工作原则，加强对区县的业务指导，将外来人口纳入现居住地综合管理和服务的范畴。政府各有关部门应及时掌握来沪人员的实时动态，形成政策合力，提高管理效率。同时落实区县属地管理责任，按照建设和谐社区的要求，在加强对外来人员居住证管理的同时，为外来人员提供更加人性化的服务，如对外来人员在教育、就业、社会保险、房屋租赁、卫生防疫、计划生育服务等个人相关社会事务，能享受到相关的便利服务，从而达到“寓管理于服务，以服务促管理”的目的。

    2、完善公共财政体制，保障政府履行人口管理与服务职能

    深化政府投资体制改革，优化公共财政投资结构，进一步加大对郊区计划生育、基础教育、公共卫生、就业培训、社会保障等人口发展领域的投入，做到经费投入与经济社会发展相适应，投入水平与经济发展同步增长。按照事权与财权相统一的原则，进一步明确各级政府的支出责任，合理划分各级政府的财权与事权。各区（县）人口管理与服务经费实行分级管理、分级承担，以区县和街道、乡镇投入为主，市级财政给予合理补贴。

    区（县）政府继续加大经费投入，确保郊区在外来人员的社会事务管理与服务方面的经费开支，纳入区（县）财政专项预算，并加强资金管理，保障各项管理措施落到实处。同时，政府也可以购买服务和项目补贴的方式，引导社会力量广泛参与，放大政府投入效应。

    3、及时发布劳动力需求信息，引导其有序流动

    外来人员管理涉及居住、就业、保障、计生、教育、卫生、治安等方方面面，是各级政府的责任，实现郊区来沪人员管理和服务与城市发展协调是同步的。按照国家“完善管理、搞好服务”的要求，进一步完善配套政策，发挥制度、政策的联动效应，保障来沪人员的基本权益。要健全城乡统一、内外衔接、功能完善、服务优良的劳动力市场，建立招工进市场的有序用工机制。加强公共就业指导服务，及时根据本市产业结构调整的需要发布劳动力需求信息，引导城乡劳动力有序流动。同时加强职业培训，将郊区外来劳动力纳入全市劳动力职业培训渠道，完善政府的培训资助政策，鼓励郊区外来人员参加各类成人继续教育、国家职业技能资格培训，不断提高就业技能和创新能力。

    4、完善外来人员子女义务教育政策

    积极稳妥地做好郊区外来沪人员子女义务教育工作。将其纳入本市教育事业发展规划和普九义务教育工作范围。逐步提高本市公办中小学接纳外来人员子女就学的比例。同时逐步加大公办学校对民工子弟学校的扶持和规范管理力度，在学校安全、师资培训、帮困助学等方面给予大力支持，依法保障来沪人员子女接受义务教育的基本权利。

    5、加强计划生育和公共卫生等服务。

    全面落实外来人员计划生育属地管理目标和考核制度，建立和完善公益化、社会化、市场化相结合的人口计生公共服务机制，完善以现居住地为主的计划生育和公共卫生服务，免费提供基本项目的计划生育技术服务；加强计划生育法律法规宣传和基础知识培训，努力杜绝违法生育现象。加强来沪人员的卫生防疫、疾病控制和儿童保健，预防和控制突发性、传染性病疫。积极为来沪人员及其子女享受相应的政治权利创造条件，如参加工会和团（队）组织活动、评奖评优等。

制定房屋维修基金监管、使用和保值增值法规的建议

房屋维修基金作为城市房屋的“养老金”，应当如何规范使用、监管和保值增值等，目前存在着许多问题。往往由于处置不当或管理不到位，成为社区矛盾的焦点和社会关注的难点，比如：1、早期建筑的外墙面，因疏于正常的维护，常有水泥层坠落，危及人员和财产的安全，严重影响市容市貌；2、有些房屋已进入大修期，因开发商的长期恶意拖欠维修基金而无法修缮，引发与业主的矛盾；3、有些业主委员会将维修基金挪作他用，如违规投资股市等；4、维修基金的抗风险能力差，伴随着通货膨胀和物价波动等因素，维修基金的贬值风险会更显突出。

    造成这些问题的原因，与缺乏相应的法律法规，缺乏监督和监管机制，缺乏相应的操作规则密切相关。为了解决好住房维修管理问题，应当结合本市的实际情况，制定相应的法规，规范对房屋维修基金的使用、监管和保值增值。特建议如下：

    一、根据《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》等法律法规，制订相关实施办法规定，赋予业主委员会法定的维修基金监管权并承担相应的法律责任。

    1、业委会可内设维修基金监督委员会行使内部监督权。必要时，业委会应作为承担民事责任的主体经民政局登记注册。

    2、明确物业管理部门职责和义务。物业管理部门有义务根据房屋状况提出动用维修基金的申请报告，尤其在发生危及人员和财产安全隐患时必须及时提出修缮申请。否则，应负相应的物业管理责任。物业管理部门无权直接动用维修基金。

    二、制订实施办法规定维修基金的使用程序和资金监管方式。

    1、使用维修基金，必须由业委会或物业管理公司提出使用申请报告，经业委会征询业主意见通过后方可使用。

    2、维修基金的资金应委托第三方监管，可委托律师事务所或公证处承担监管业务，但监管方只有监管权无使用权。

    3、建立法定程序规范业委会动用维修基金的行为。基本程序为：首先应制订预算（可委托专业单位）并向有关专家予以咨询，其后应根据修订后的预算委托施工单位和施工监理单位（需签订合同），工程项目竣工验收后应对工程决算报告进行审计，根据审计结果支付决算款。监管方应根据程序出具监管意见，承担监管义务。

    三、强化政府监管，重点在于确保资金到位和资金安全。

    1、应规定由政府监督开发商保证维修基金在销售前及时到位，不到位者不得给予销售或销售许可。凡已销售楼盘涉及维修基金不到位状况或前期物业侵吞、滥用维修基金的，政府应支持帮助业主对违法者进行追索。

    2、在业委会未成立前，由政府有关部门设立专门帐户管理维修基金，并委托第三方监管；待业委会成立后，再将维修基金转交业委会；业委会换届时，政府有关部门有权对维修基金的转交进行监管。

    3、政府有关部门建立专家库。业委会并非建筑工程的专业人士，因此，有必要聘请专业人士予以咨询帮助。，由业委会通过专家库计算机网络随机选择专家进行咨询。应给予专家咨询报酬。

    4、筹建房屋应急维修基金，由政府有关部门从土地收益中支出，专款专用，主要用于应急处置突发事件等 。

    四、采取措施，使维修基金保值增值，更好地为业主服务。

    1、政府鼓励组建房屋维修基金投资管理公司或专业理财机构。它们受托对维修基金进行保值增值的运作，提高维修基金的抗金融风险能力。维修基金投资的收益，全额记帐于各业主帐户。不得提取现金，只能归并于维修基金，或经业主代表大会通过，用于日常维修。基金投资管理公司或专业理财机构，按季或按年公布收益，做到账户公开、透明。

    2、业主可设立个人维修基金补充帐户，鼓励业主自主补充缴纳维修基金，收益归业主，收益部分不能提取现金，只能用于支付业主自主房屋的大修理费用，或自主的申请房屋修理费用。

    3、对于物业管理费以外的各类收益，如停车费、广告费等，要设置最低比例，归入维修基金。

    4、对于维修基金的专款储蓄收益，政府应在地方税收政策范围内给予免税的优惠。